En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Primera, nº 43/2026, de fecha 9 de febrero de 2026, que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento, por el que se aprobó definitivamente el Plan de Ordenación Pormenorizada del municipio.
I. Materia objeto del pleito
El recurso tiene por objeto la impugnación del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento por el que se aprobó definitivamente el Plan de Ordenación Pormenorizada (en adelante, POP) del municipio.
El litigio gravita entorno a la legalidad de dicho instrumento de planeamiento urbanístico desde una pluralidad de perspectivas: la motivación de las determinaciones concretas que afectan a la parcela de la recurrente, el cumplimiento de los requisitos de información y participación pública en su tramitación, la exigencia o no de informe de viabilidad económica y memoria de sostenibilidad económica propios del POP, y la eventual reducción del aprovechamiento urbanístico imputable al nuevo planeamiento.
La controversia se inscribe en el ámbito del Derecho urbanístico valenciano y, en particular, en la articulación entre el Plan General Estructural (PGE) y el Plan de Ordenación Pormenorizada como instrumentos de planeamiento de distinto rango y función, con arreglo al Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (TRLOTUP).
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. La parcela afectada y su historia urbanística
La mercantil recurrente tiene el uso y disfrute, en virtud de un contrato de arrendamiento, de una parcela de suelo urbano industrial en el término municipal de Castellón de la Plana, clasificada como tal en los Planes Generales de 1984 y 2000, así como en las Normas Urbanísticas de Transición y Urgencia (NUTU) de 2015.
La parcela se integró en la denominada Unidad de Actuación 14-UE-I (B), respecto de la que el Ayuntamiento de Castellón acordó la aprobación definitiva del correspondiente Programa de Actuación Integrada el 19 de diciembre de 2002 y la aprobación del proyecto de urbanización el 6 de agosto de 2004. El proyecto de reparcelación fue aprobado por la Junta de Gobierno Local el 12 de junio de 2009, si bien no adquirió firmeza judicial hasta abril de 2017 al ser objeto de recurso contencioso-administrativo.
2.2. Resolución del Programa de Actuación Integrada
Con posterioridad, ante el incremento de los costes de urbanización y las dificultades de ejecución derivadas de la falta de desafectación de terrenos de dominio público hidráulico, el agente urbanizador solicitó la resolución del programa. Tras el preceptivo trámite de alegaciones, el Pleno del Ayuntamiento acordó, el 17 de junio de 2021, la resolución del contrato del Programa de Actuación Integrada. Frente a dicho acuerdo, la actora no interpuso recurso contencioso-administrativo. Con fecha 4 de enero de 2022 se notificó a la recurrente la incoación del expediente de liquidación del contrato, sin que aquélla presentara alegación alguna.
2.3. Aprobación del Plan de Ordenación Pormenorizada e inclusión en UE
Por acuerdo del Pleno de 11 de noviembre de 2022 aprobó definitivamente el POP del municipio. En virtud de dicho instrumento, la parcela de la recurrente quedó integrada en la nueva Unidad de Ejecución.
La recurrente sostiene que las parcelas tienen la condición de suelo urbano consolidado, ya urbanizado y edificado, que habría soportado en su momento todas las cesiones y cargas de urbanización correspondientes a la Unidad de Actuación, y que la nueva delimitación provoca una injustificada pérdida de dicha condición y una disminución del aprovechamiento urbanístico.
2.4. Tramitación del POP e informe de Costas
Durante la tramitación del POP, el Servicio Provincial de Costas de Castellón emitió informe en relación con el documento de planeamiento. Como consecuencia de dicho informe, la Administración municipal introdujo determinadas modificaciones en la documentación gráfica y normativa del Plan, que consideró no sustanciales, sin someter el documento modificado a un nuevo período de exposición al público.
III. Cuestión de debate
El recurso contencioso-administrativo plantea seis motivos de impugnación diferenciados, que la Sala aborda de forma sistemática:
a) Falta de motivación en la decisión de incluir la parcela en la UEI Romeral, con alegada infracción del artículo 35.i) del TRLOTUP, al considerarse que el nuevo planeamiento disminuye el aprovechamiento urbanístico respecto del planeamiento anterior.
b) Ausencia de período de información pública tras las modificaciones introducidas en el POP a resultas del informe del Servicio de Costas, con invocación del artículo 5.e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015 (TRLSRU) y del artículo 55 del TRLOTUP.
c) Inexistencia de Informe de Viabilidad Económica en el POP, con alusión al artículo 22.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015.
d) Inexistencia de Memoria de Sostenibilidad Económica en el POP e impugnación indirecta del PGE por insuficiencia de su propia Memoria de Sostenibilidad Económica, al estar basada en análisis económicos comprendidos entre 2003 y 2016, sin actualización.
e) Quiebra de la doctrina jurisprudencial sobre la denominada espiral de sometimiento a urbanización con disminución de aprovechamiento urbanístico, al imponerse a suelo urbano consolidado ya urbanizado y edificado la carga de reiniciar un proceso de urbanización y cesiones.
f) Nulidad del Plan General Estructural como motivo de impugnación indirecta del POP.
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión desestimatoria de la demanda sobre siguientes pilares argumentativos:
4.1. Sobre la motivación y la ausencia de reducción de aprovechamiento
La Sala desestima ambos motivos conjuntamente. En cuanto a la motivación, el Tribunal acude al contenido del informe técnico municipal de 17 de enero de 2024, obrante en autos, que explica con detalle las razones que justifican la inclusión de la parcela en la UEI Romeral.
Dicho informe técnico señala, en primer término, que las parcelas no ostentan la condición de solar, toda vez que:
«(…) las parcelas no pueden considerarse que tienen la condición de solar, puesto que nunca se ha urbanizado adecuadamente su borde, ni con el planeamiento anterior ni con el vigente, ni reúnen las características necesarias para adquirir la condición de solar establecidas en el artículo 186 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio Urbanismo y Paisaje (en adelante TRLOTUP). En la actualidad, el acceso a la parcela a la que se hace referencia en el escrito se realiza a través de otra diferente que sí da a la avenida Castell Vell. No se observa la urbanización de un vial de acceso a la misma. Asimismo, la zona más próxima a esta avenida no alberga una urbanización adecuada. Entre otras cuestiones, no dispone de acera y parte del suelo del entorno inmediato de las naves construidas no presenta un pavimento adecuado.»
El informe explica, asimismo, que la ordenación de la zona industrial en el entorno está condicionada por dos factores urbanísticos y ambientales de entidad: la proximidad a una zona de alto valor paisajístico con visuales hacia las Sierras del Litoral y la presencia de elementos de infraestructura verde municipal. Así lo recoge:
«La ordenación de la zona industrial en torno a la avenida Castell Vell, viene condicionada principalmente por dos cuestiones: la localización colindante a una zona de alto valor paisajístico con visuales hacia la unidad de paisaje de alto valor Sierras del Litoral, lo que obliga a la definición de un adecuado borde urbano, y los componentes de infraestructura verde municipal en dicho ámbito.»
El informe concluye describiendo la ordenación propuesta en el POP y su respeto al aprovechamiento preexistente:
«Con la ordenación definida en el POP se preserva el cauce original del barranco de la Torreta fijando las alineaciones de manera que no afecte a dicho eje verde funcional de la infraestructura verde, potenciando su conectividad. Asimismo, se define el trazado de los viales públicos de manera que coincidan con los recorridos marcados por los caminos históricos y se concreta un recorrido verde que bordea el borde urbano por el oeste cuya sección, que incorpora la zona peatonal de borde con vegetación y una urbanización blanda con materiales permeables, garantizará una adecuada transición entre el suelo urbano y el paisaje agrícola que lo envuelve. La avenida Castell Vell, mantiene su amplitud garantizando la apertura de vistas hacia la montaña, si bien, requiere de cierta urbanización de calidad que favorezca la percepción de este paisaje. Todo ello, manteniendo el aprovechamiento definido anteriormente.»
A la vista de dichos argumentos técnicos, la Sala concluye que la decisión de la Administración se encuentra suficientemente motivada, y que la parte actora no ha aportado prueba alguna que acredite la completa urbanización del ámbito, habida cuenta además de la resolución del programa anterior. En cuanto a la alegada reducción del aprovechamiento, el Tribunal la rechaza igualmente al constar en el informe municipal que en la propuesta del POP se mantiene el valor máximo de edificabilidad y se realiza un ejercicio de redistribución del aprovechamiento definido por el proyecto de reparcelación para cada parcela, garantizando que cada propietario pueda disponer del mismo en igual cantidad.
4.2. Sobre la ausencia de nuevo período de información pública tras el informe de Costas
La Sala desestima este motivo reproduciendo el razonamiento ya contenido en la sentencia nº 175/2025, de 26 de marzo, recurso que planteó idéntica cuestión. El debate se ciñe a determinar si las modificaciones introducidas en el POP, como consecuencia del informe del Servicio Provincial de Costas, merecen la calificación de «modificaciones sustanciales» a los efectos de la obligación de nueva exposición al público prevista en el artículo 55 del TRLOTUP.
El Tribunal examina el contenido concreto de las modificaciones y constata que las mismas se limitan a: representar en la documentación gráfica las afecciones en materia de Costas y los accesos ya existentes; incluir en el artículo 1.2 un párrafo referente a la normativa de Costas aplicable; actualizar el índice de documentación del Plan en el artículo 1.4; e indicar, en el artículo 4.2.1 relativo a paisaje, que la normativa de paisaje de la Unidad nº 1 no es de aplicación en el Dominio Público Marítimo Terrestre. A la vista de tales circunstancias, la Sala concluye:
«A la luz de estas circunstancias, la Sala considera que no se trata de cambios sustanciales, por lo que no resultaba necesaria nueva exposición al público.»
4.3. Sobre la inexistencia de Informe de Viabilidad Económica en el POP
La parte actora invoca el artículo 22.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, para sostener la exigencia de informe de viabilidad económica en el POP. La Sala rechaza este planteamiento con apoyo en la regulación autonómica valenciana.
En efecto, el artículo 39 del TRLOTUP establece de forma taxativa los documentos que debe contener el Plan de Ordenación Pormenorizada (documentos informativos y justificativos, y documentos con eficacia normativa), sin que entre ellos figure el informe de viabilidad económica, cuya exigencia sí se prevé expresamente en el artículo 34.2.d) del TRLOTUP para el Plan General Estructural. La Sala extrae la siguiente conclusión:
«No resulta necesario, en consecuencia, para el Plan de Ordenación Pormenorizada, el informe de viabilidad económica, dado que ese documento forma parte del Plan General Estructural. No exige el precepto básico estatal (artículo 22.4 del RD Legislativo 7/2015) que el informe o la memoria de sostenibilidad se imponga exclusivamente en aquellos instrumentos del planeamiento que comporten una ordenación pormenorizada; tan solo que se trate de instrumentos de ordenación de actuaciones de transformación.»
En consecuencia, la ausencia de informe de viabilidad económica en el POP no constituye vicio de nulidad, pues dicho documento se integra en el PGE, instrumento de rango superior y contenido estructural, al que el POP está subordinado.
4.4. Sobre la Memoria de Sostenibilidad Económica e impugnación indirecta del PGE
El Tribunal aborda con precisión técnica la impugnación indirecta del Plan General Estructural por insuficiencia de su Memoria de Sostenibilidad Económica. El punto de partida es la misma conclusión que en el motivo anterior: la legislación urbanística valenciana no exige que el POP contenga Memoria de Sostenibilidad Económica propia.
Respecto a la impugnación indirecta del PGE, la Sala recuerda la doctrina del Tribunal Supremo sobre los límites de esta vía impugnatoria, con cita de la STS, Sección 5ª, de 28 de junio de 2021 (recurso de casación nº 2861/2020):
«(…) el acto impugnado sea un acto aplicativo de la misma, hasta el punto de que la disposición general sólo se anula en la medida en que es fundamento de la ilegalidad del acto que la aplica con la consiguiente conexión causal entre la ilegalidad del acto de aplicación y la de la disposición aplicada, sin que se trate, por tanto, de un recurso abstracto contra la disposición general, como es el recurso directo en el que es ésta directamente el objeto del recurso, sin necesidad de acto de aplicación alguno, sometido por ello al taxativo plazo de impugnación del art. 46 LJCA.»
Adicionalmente, la Sala recuerda que en la impugnación indirecta de disposiciones generales no pueden aducirse motivos formales o procedimentales, siendo ésta la sede natural para depurar únicamente los vicios de ilegalidad material que afecten a los actos de aplicación directamente impugnados.
En cuanto al fondo de la alegada insuficiencia de la Memoria de Sostenibilidad Económica del PGE, la Sala rechaza la pretensión por dos razones: de un lado, porque la actora no aporta elemento probatorio alguno que acredite la insuficiencia alegada; de otro, porque los Planes Generales tienen una vocación de permanencia y responden a la voluntad de definir para el futuro un modelo de desarrollo ordenado, capaz de hacer frente a distintos ciclos económicos. Se descarta que se haya acreditado la falta de viabilidad económica de las actuaciones de ordenación detallada en los sectores o ámbitos concretos.
V. Conclusión
La STSJ CV 43/2026 contiene un pronunciamiento sistemático sobre las principales cuestiones que suscita la impugnación de instrumentos de planeamiento urbanístico de desarrollo en el marco del derecho urbanístico valenciano. De su análisis se extraen las siguientes conclusiones:
i. La motivación de las determinaciones del planeamiento urbanístico puede integrarse por remisión a los informes técnicos municipales que obran en el expediente administrativo, sin necesidad de que la justificación aparezca de forma autónoma en el propio instrumento. Lo relevante es que el interesado pueda conocer y contrastar las razones de la Administración, lo que exige que dichos informes sean suficientemente detallados en cuanto a las condiciones urbanísticas, ambientales y técnicas que fundamentan la decisión.
ii. La ausencia de información pública adicional tras la introducción de modificaciones en un plan urbanístico no constituye vicio de procedimiento cuando las modificaciones no merecen la calificación de sustanciales. La determinación de qué debe entenderse por cambio sustancial es una cuestión casuística, en la que el contenido concreto de las modificaciones —su alcance normativo y gráfico— es el factor determinante, y no la mera existencia de un informe desfavorable de un organismo sectorial.
iii. El Plan de Ordenación Pormenorizada no requiere, conforme al TRLOTUP, la incorporación de informe de viabilidad económica ni de memoria de sostenibilidad económica propios, al ser estos documentos propios del Plan General Estructural, instrumento de carácter estructural que establece las determinaciones básicas de ordenación del territorio.
iv. La impugnación indirecta de una disposición general —como el PGE— en el seno de un recurso contra un acto de aplicación —como el acuerdo de aprobación del POP— exige la acreditación de una conexión causal directa entre el vicio material alegado respecto de la disposición general y la ilegalidad del acto impugnado. No resulta admisible por esta vía la invocación de vicios formales o procedimentales del instrumento de rango superior, cuya impugnación tiene cauce natural en el recurso directo.
v. La denominada espiral de sometimiento a urbanización con disminución de aprovechamiento exige prueba efectiva de que la nueva ordenación reduce el aprovechamiento reconocido por el planeamiento anterior. La redistribución del aprovechamiento entre las parcelas integrantes de una unidad de ejecución, garantizando a cada propietario la misma cantidad de aprovechamiento que le correspondía según el proyecto de reparcelación previo, no incurre en el vicio denunciado.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
