Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 110/2026 (Sección Quinta), de 5 de febrero de 2026, en materia de urbanismo, vivienda de protección pública y responsabilidad patrimonial de la Administración.
- Materia objeto del pleito
La sentencia del Tribunal Supremo resuelve un recurso de casación en el ámbito del derecho urbanístico y de la vivienda, al fijar doctrina jurisprudencial sobre dos cuestiones de hondo calado práctico y técnico: en primer lugar, si los instrumentos de planeamiento urbanístico pueden imponer reservas de techo edificable destinadas a vivienda de protección pública (en adelante, VPP) en suelo urbano consolidado, en actuaciones calificadas como meramente edificatorias al amparo del artículo 7.2 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU); y, en segundo lugar, si dicha restricción del uso edificable genera un derecho de indemnización en favor del propietario afectado, cuando no resulte susceptible de distribución equitativa de cargas.
El litigio tiene su origen en la Modificación Puntual del Plan General Metropolitano de Barcelona aprobada por acuerdo de la Subcomisión de Urbanismo de 5 de diciembre de 2018, cuyo objeto era la obtención de vivienda de protección pública en el suelo urbano consolidado del municipio, mediante la obligación de destinar el 30% del techo urbanístico de los edificios plurifamiliares de nueva construcción o gran rehabilitación a viviendas de protección oficial u otro régimen equivalente. Junto a esta reserva, la norma reconocía a la Administración el derecho de adquisición preferente sobre las viviendas así protegidas.
La sentencia sistematiza y consolida la evolución jurisprudencial producida tras la aprobación de la Ley de Suelo de 2007 y sus sucesivos refundidos, que sustituyeron la clásica categorización del suelo por la distinción funcional entre actuaciones de transformación urbanística y actuaciones edificatorias.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. La Modificación Puntual del Plan General Metropolitano
El Ayuntamiento de Barcelona, a través de la Subcomisión de Urbanismo, aprobó definitivamente el 5 de diciembre de 2018, una Modificación Puntual del Plan General Metropolitano con la finalidad de obtener vivienda de protección pública en el suelo urbano consolidado. La medida principal consistía en destinar obligatoriamente el 30% del techo urbanístico de los edificios plurifamiliares sometidos a actuaciones de nueva edificación o de gran rehabilitación a VPP o régimen equivalente. Adicionalmente, la modificación reconocía a la Administración un derecho de adquisición preferente sobre dichas viviendas.
2.2. La impugnación inicial y la sentencia del TSJ de Cataluña
La mercantil ahora demandante impugnó la Modificación Puntual ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, articulando sus pretensiones entorno a cuatro motivos: (i) la inviabilidad de establecer reservas de VPP en suelo urbano consolidado; (ii) la insuficiencia de la evaluación económica y financiera de la modificación y la ausencia de previsión de indemnizaciones; (iii) la irregularidad del procedimiento de participación ciudadana; y (iv) la falta de motivación.
La Sección Tercera del TSJ de Cataluña, mediante sentencia núm. 3512/2022, de 19 de octubre, estimó parcialmente el recurso, limitando la estimación a la ilegalidad de la disposición final segunda de la Modificación Puntual, por infringir el plazo de vacatio legis de dos años previsto en el entonces vigente artículo 17.3 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda de Cataluña. Desestimó, en cambio, los demás motivos de impugnación, incluida la alegación central relativa a la imposibilidad de imponer reservas de VPP en el suelo urbano consolidado.
2.3. El recurso de casación y la admisión del interés casacional
Disconforme con la sentencia de instancia, se interpuso recurso de casación ante el Tribunal Supremo. Por auto de 8 de noviembre de 2023, la Sección Primera admitió el recurso e identificó las dos cuestiones de interés casacional objetivo: determinar, de un lado, si los instrumentos de planeamiento pueden establecer reservas de techo para VPP en suelo urbano consolidado en actuaciones edificatorias del artículo 7.2 TRLSRU; y, de otro, si la restricción de edificabilidad o uso que dicha reserva implica debe ser indemnizada cuando no sea susceptible de distribución equitativa.
III. Cuestión de debate
El auto de admisión del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 2023 delimitó el objeto del debate casacional, identificando las dos cuestiones de interés casacional en los siguientes términos:
“Determinar si a través de los correspondientes instrumentos de planeamiento pueden establecerse reservas de techo para vivienda de protección pública en suelo urbano consolidado, en actuaciones que pudieran ser calificadas como edificatorias, en atención a lo dispuesto en el artículo 7.2 del TRLSRH, y si, en su caso, esa restricción de la edificabilidad o el uso ha de ser indemnizada, en tanto no sea susceptible de distribución equitativa.”
La controversia reproduce en sede casacional una tensión clásica del derecho urbanístico español: la colisión entre el carácter estatutario del derecho de propiedad inmobiliaria, que permite al planificador modular los usos del suelo, y el principio de equidistribución de beneficios y cargas, que prohíbe imponer sacrificios singulares a los propietarios sin compensación económica. En el fondo del debate subyace también la pregunta sobre cuál es el alcance de las obligaciones que el TRLSRU puede imponer a los propietarios de suelo urbano consolidado, en un escenario de creciente intervención pública en el mercado de la vivienda.
Las normas cuya interpretación constituye el núcleo del litigio son los artículos 7.2, 18, 20.1.b) y 48 del TRLSRU. La recurrente defendía, de un lado, que el artículo 20 solo permite la reserva de VPP en actuaciones de transformación urbanística —no en las meramente edificatorias del artículo 7.2—; y de otro, que si la reserva fuera admisible, la restricción que supone en suelo urbano consolidado —donde la equidistribución es imposible— debería ser indemnizada al amparo del artículo 48.b) TRLSRU.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo estructura su razonamiento, que conduce a la desestimación del recurso de casación interpuesto, sobre las siguientes aristas:
4.1. Validez de la reserva de VPP en actuaciones edificatorias sobre suelo urbano consolidado
El Tribunal Supremo desestima el primer motivo de casación y confirma la plena admisibilidad jurídica de las reservas de VPP en suelo urbano consolidado para actuaciones edificatorias. Para fundamentar esta conclusión, la Sala recurre a un doble anclaje normativo y constitucional.
En primer lugar, el Tribunal recuerda que el artículo 20 TRLSRU establece, como criterio básico de utilización del suelo, la reserva de techo para VPP, fijando porcentajes mínimos del 40% de la edificabilidad residencial en suelo de nueva urbanización y del 20% en actuaciones de reforma o renovación de la urbanización. Si bien admite que este precepto no contempla expresamente la reserva para actuaciones edificatorias puras del artículo 7.2 TRLSRU, aclara que ello no equivale a una prohibición. A este respecto, la Sala recoge su criterio ya expuesto en la STS 206/2021, de 16 de febrero:
“No ofrece, pues, en principio, grandes problemas determinar, conforme a los mencionados artículos, cuando deba imponerse la obligación de reserva de suelo para viviendas de promoción pública; lo será cuando se trate de actuaciones de urbanización cuyo uso predominante sea residencial, bien se trate de primera urbanización, actuado sobre suelo rural; bien se trate de reformar o renovar la urbanización ya existente en suelo urbanizado.”
En segundo lugar, el Tribunal fundamenta su razonamiento en la Sentencia del Tribunal Constitucional 16/2021, de 28 de enero, que avaló la constitucionalidad del Decreto-Ley catalán 17/2019, norma que extendió la reserva de VPP a las actuaciones edificatorias en suelo urbano consolidado. La Sala reproduce el pasaje esencial de esta sentencia:
“En los preceptos invocados por los recurrentes no hay norma alguna que prohíba destinar edificaciones al concreto uso que es vivienda protegida. Antes al contrario, el propio art. 20.1 b) ordena a las comunidades autónomas y ayuntamientos reservar suelo para ello y efectuar una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social, criterio favorable a su posible localización en suelo urbanizado y en edificaciones nuevas o ya existentes que vayan a ser objeto de actuaciones edificatorias del art. 7.2 TRLSRU […] Lo que impone la ley estatal es, cuando hayan de realizarse tales actividades, la equitativa distribución de los beneficios y cargas o, si ello no fuera posible, la indemnización de los perjuicios singulares ocasionados, y en todo caso el respeto a los derechos urbanísticos patrimonializados conforme a la ley bajo garantía de indemnización.”
El Tribunal Supremo rechaza expresamente la interpretación de la recurrente según la cual la STC 16/2021 solo validó la reserva de VPP para actuaciones de transformación urbanística. La Sala es taxativa al respecto, señalando que el respaldo constitucional se proyecta tanto sobre las actuaciones de transformación del artículo 7.1 como sobre las actuaciones edificatorias del artículo 7.2 TRLSRU.
En tercer lugar, la Sala consolida el principio del carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria, que permite al planificador urbanístico definir el contenido del derecho de propiedad conforme al destino de cada suelo. Los artículos 4.1, 11.1 y 12.1 TRLSRU consagran este principio, que la Sala refuerza con su doctrina más reciente sobre la superación del criterio clasificatorio. Cita al respecto la STS 206/2021:
“Si bien la jurisprudencia, en la legislación anterior a la Ley de 2007, había venido sosteniendo que a los propietarios del suelo ya urbano, hoy urbanizado, no se le podían imponer nuevos deberes urbanísticos, ni aun en los supuestos de reforma o renovación de la urbanización existente; es lo cierto que ese criterio era contrario a la misma filosofía de la Ley de 2007 y nuestra jurisprudencia se ha adoptado a ella, en el sentido de que, habiendo prescindido la legislación básica de las categorías del suelo y atender a las actuaciones de transformación y urbanización, es admisible la imposición de nuevos deberes.”
La Sala concluye así que los deberes enumerados en el artículo 18.3 TRLSRU para las actuaciones edificatorias —realojo e indemnización de los ocupantes y titulares de derechos sobre las construcciones demolidas— no constituyen una lista cerrada, sino que deben complementarse con las obligaciones que los instrumentos de planeamiento impongan válidamente. La doctrina casacional fijada es la siguiente: a través de los correspondientes instrumentos de planeamiento pueden establecerse reservas de techo para vivienda de protección pública en suelo urbano consolidado, en actuaciones que pudieran ser calificadas como edificatorias del artículo 7.2 TRLSRU.
4.2. El derecho a la indemnización: la clave de la vinculación singular
La segunda cuestión casacional aborda si la reserva de VPP en suelo urbano consolidado genera un derecho a indemnización al amparo del artículo 48.b) TRLSRU, que establece:
“Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos: […] b) Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa.”
La Sala recuerda los tres requisitos que la jurisprudencia exige para que concurra esta excepción al principio de no indemnizabilidad de las limitaciones urbanísticas —principio que el artículo 4.1 TRLSRU enuncia con carácter general—: (i) una restricción en el aprovechamiento urbanístico; (ii) una limitación singular; y (iii) la imposibilidad de distribución equitativa. El método de apreciación de la singularidad exige comparar las determinaciones que afectan al inmueble concreto con las previstas para los que se encuentran en la misma situación urbanística, siendo el término de comparación, por regla general, el propio planeamiento que se examina.
La Sala aprecia que, si bien la reserva supone efectivamente una limitación de uso —dada la sujeción de las VPP a precios tasados y a condiciones de superficie— y esta limitación no es susceptible de distribución equitativa en suelo urbano consolidado, la medida impugnada no supera, sin embargo, el requisito de la singularidad. La razón es contundente:
“La reserva para VPP que ha establecido el Ayuntamiento no tiene por objeto uno o varios inmuebles determinados individualmente, sino que es aplicable a la totalidad de los que en el futuro se sometan a actuaciones edificatorias.”
El Tribunal distingue, de este modo, entre las vinculaciones singulares que recaen sobre inmuebles concretos con ocasión de actuaciones asistemáticas o aisladas —que pueden generar el derecho indemnizatorio del artículo 48.b)—, y las obligaciones generales impuestas por la ordenación urbanística a una clase de suelo o a la totalidad de los inmuebles que se sometan a un determinado tipo de actuación, que escapan al presupuesto de singularidad que la norma exige.
4.3. La patrimonialización como condición de la indemnizabilidad
Más allá del artículo 48.b) TRLSRU, la Sala abre la puerta a la reparación mediante el instituto general de la responsabilidad patrimonial, pero sujeta esta posibilidad a un requisito inexcusable: que el derecho limitado haya accedido efectivamente al patrimonio del propietario. En este punto, el Tribunal invoca el artículo 11.2 TRLSRU, conforme al cual la previsión de edificabilidad no integra per se el contenido del derecho de propiedad, siendo necesaria su realización efectiva para que opere la patrimonialización.
La STS que se analiza recoge a este respecto su doctrina consolidada, expresada con particular claridad en la STS de 17 de mayo de 2012:
“No ha lugar a la indemnización porque sólo es posible hablar de una privación indemnizable cuando la restricción afecte a derechos o contenidos ya patrimonializados.”
La Sala concluye que no es posible emitir una declaración genérica y abstracta sobre el derecho a ser indemnizado por la restricción de uso que genera la norma. Solo contando con las circunstancias concretas que inciden en cada caso —en particular, si se han patrimonializado o no los derechos urbanísticos afectados— es posible determinar si existe un daño indemnizable y cuál es su entidad. La doctrina casacional sobre la segunda cuestión es, por tanto, la siguiente: la restricción de uso que genera la reserva de VPP en suelo urbano consolidado no da lugar con carácter general a un derecho de indemnización ex artículo 48.b) TRLSRU, sin perjuicio de la eventual responsabilidad patrimonial que pueda derivarse en atención a las circunstancias particulares de cada caso y a los derechos urbanísticos efectivamente patrimonializados.
V. Doctrina jurisprudencial fijada
Conforme al fallo y fundamentos de la sentencia, el Tribunal Supremo establece los siguientes criterios jurisprudenciales:
“A través de los correspondientes instrumentos de planeamiento pueden establecerse reservas de techo para vivienda de protección pública en suelo urbano consolidado, en actuaciones que pudieran ser calificadas como edificatorias del artículo 7.2 TRLSRU.»
«La restricción de uso que genera la reserva de VPP en suelo urbano consolidado no genera con carácter general derecho de indemnización conforme al artículo 48.b) TRLSRU, por no constituir una vinculación o limitación singular. Solo con arreglo a las circunstancias concretas de cada caso —y en particular, a la patrimonialización de los derechos afectados— puede apreciarse la existencia de un daño indemnizable a través de la responsabilidad patrimonial.”
VI. Conclusión
La STS 110/2026 efectúa una aportación de primer orden a la jurisprudencia urbanística española, al cerrar el debate sobre la posibilidad de imponer reservas de VPP en suelo urbano consolidado mediante instrumentos de planeamiento, y al perfilar con precisión los límites del derecho indemnizatorio que esa imposición puede generar. Sus principales aportaciones son las siguientes.
En primer lugar, la sentencia consagra definitivamente la ruptura con el paradigma clasificatorio anterior a 2007. La distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado pierde su papel como criterio determinante del contenido de los derechos y obligaciones urbanísticos de los propietarios. Lo que importa ahora es el tipo de actuación que se acometa —de transformación o meramente edificatoria—, y no la clasificación o categoría del suelo. Esta evolución jurisprudencial, iniciada con la aprobación del Real Decreto Legislativo 2/2008 y continuada en sentencias como las de 2017, 2018 y 2021, queda definitivamente asentada.
En segundo lugar, la sentencia abre a las Administraciones locales un instrumento urbanístico de extraordinario alcance. Los municipios con tensión en el mercado de la vivienda pueden imponer, mediante modificaciones de planeamiento, reservas de techo para VPP en actuaciones edificatorias sobre suelo urbano consolidado, sin que los propietarios puedan invocar un derecho de veto derivado del cuadro de obligaciones del artículo 18.3 TRLSRU. El principio de cohesión social, invocado expresamente por el Tribunal Constitucional y recogido por el Supremo, opera como fundamento legitimador de estas medidas.
En tercer lugar, la sentencia matiza con rigor el alcance del derecho indemnizatorio. La imposición generalizada de reservas de VPP a todos los inmuebles de una zona que se sometan a actuaciones edificatorias no constituye una vinculación singular del artículo 48.b) TRLSRU. El derecho a la indemnización requiere, además de la restricción de uso y la imposibilidad de equidistribución, que la limitación tenga un carácter singular —afectar a inmuebles individualmente determinados— y que los derechos restringidos hayan sido efectivamente patrimonializados. En ausencia de estos requisitos, la indemnización no procede con carácter general.
