En el presente análisis doctrinal examinamos la Resolución 035/2026, de 18 de febrero, del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (OARC/KEAO), que desestimó el recurso especial en materia de contratación interpuesto por la recurrente contra su exclusión del procedimiento de adjudicación del contrato «Servicio de interpretación de declaraciones en el marco de las actuaciones de la Policía Municipal de Bilbao», tramitado por el Ayuntamiento de Bilbao. La resolución aborda una cuestión de notable interés práctico: los límites de la autonomía del licitador al configurar su oferta técnica y las consecuencias de apartarse del canal de comunicación definido como preferente y suficiente en el Pliego de Prescripciones Técnicas.
I. Materia objeto de la resolución
La Resolución resuelve un recurso especial en materia de contratación interpuesto contra la exclusión de una oferta del procedimiento de adjudicación del contrato de servicios de interpretación de declaraciones en el marco de las actuaciones de la Policía Municipal de Bilbao, tramitado por el Ayuntamiento de Bilbao mediante procedimiento abierto ordinario.
El objeto central de la controversia gravita entorno a la interpretación de la cláusula 3 del Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT), que regula el procedimiento de solicitud de servicios de interpretación y define el canal de comunicación entre la Policía Municipal y la empresa adjudicataria. Más en concreto, se suscita la cuestión de si la oferta presentada, que imponía el uso obligatorio del correo electrónico como confirmación de toda solicitud telefónica, incumplía los requisitos mínimos exigidos por el pliego, o si, por el contrario, dicha configuración podía entenderse amparada en la literalidad de la cláusula debatida.
Se pone así de manifiesto la tensión permanente entre la libertad del licitador para articular su propuesta técnica y el respeto irrenunciable al nivel mínimo de prestaciones definido por el órgano de contratación en los pliegos, cuyo incumplimiento determina, como regla general, la exclusión de la oferta.
II. Hechos fácticos relevantes
- Configuración del procedimiento de contratación
El Ayuntamiento de Bilbao tramitó mediante procedimiento abierto ordinario la adjudicación del contrato de servicios de interpretación de declaraciones en el marco de las actuaciones de la Policía Municipal. El valor estimado del contrato supera los 100.000 euros, umbral que determina su susceptibilidad de impugnación a través del recurso especial en materia de contratación conforme al artículo 44.1 a) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP).
El 16 de octubre de 2025, tuvo entrada en el registro del OARC/KEAO el recurso especial interpuesto contra la resolución del órgano de contratación de fecha 13 de octubre de 2025, que acordó la exclusión de su oferta del procedimiento de adjudicación y la adjudicación del contrato a otro licitador, en razón del incumplimiento de la cláusula 3 del PPT.
- La cláusula 3 del PPT: canal preferente de comunicación
El apartado 3 del Pliego de Prescripciones Técnicas, titulado «Procedimiento de solicitud de servicios», establece de forma inequívoca que el canal de comunicación preferente para la solicitud de los servicios de interpretación por parte de las Unidades de la Policía Municipal será el telefónico. La atención telefónica directa deberá quedar garantizada tanto en horario laboral (de lunes a viernes, de 8.00 a 20.00 horas) como en horario extralaboral (de lunes a viernes de 20.00 a 8.00 horas, más sábados, domingos y festivos), debiendo ser posible comunicar con inmediatez a la persona receptora los datos precisos para la realización del servicio.
Asimismo, el licitador deberá especificar en su oferta un número de teléfono operativo tanto en horario laboral como extralaboral, que en ningún caso podrá ser de tarificación especial. Finalmente, la cláusula reserva al responsable municipal del contrato la facultad potestativa de habilitar, de forma sobrevenida y si así lo estimara conveniente, la vía del correo electrónico como canal alternativo de comunicación.
- El contenido de la oferta técnica de la recurrente
La oferta técnica presentada por la recurrente en su página séptima disponía que el equipo de coordinación actuaría como principal punto de contacto para recibir y gestionar las solicitudes de interpretación, ya fuera mediante correo electrónico o teléfono. Posteriormente, en la parte de detalle procedimental, la oferta establecía que «todas las solicitudes telefónicas deberán incluir un correo electrónico adicional por parte de la persona solicitante de la Policía Municipal de Bilbao tras la petición telefónica», e igualmente que el correo electrónico «se utilizará de forma complementaria a toda solicitud telefónica, para la trazabilidad de las peticiones». Esto es, convertía el correo electrónico, que el PPT configuraba como canal residual y potestativo, en un trámite obligatorio inherente a toda solicitud.
III. Cuestión de debate
La controversia jurídica planteada se articula entorno a dos cuestiones interrelacionadas que conforman el núcleo del debate:
1. Interpretación de la cláusula 3 del PPT: ¿uno o dos canales de comunicación? ¿Establece la cláusula 3 del PPT un único canal de comunicación preferente —el telefónico— o configura, por el contrario, dos canales alternativos a disposición del licitador? ¿Puede entenderse que la posibilidad de habilitar el correo electrónico, condicionada a la decisión potestativa del responsable municipal, forma parte del diseño operativo que el licitador puede incorporar libremente a su oferta técnica?
2. Alcance del incumplimiento de las prescripciones técnicas como causa de exclusión. ¿Configura el diseño procedimental propuesto por la recurrente, que impone el correo electrónico como trámite obligatorio adicional a toda solicitud telefónica, un incumplimiento frontal y claro de la cláusula 3 del PPT que justifique la exclusión de la oferta? ¿Se respeta el principio de proporcionalidad al acordar la exclusión por este motivo? ¿Pueden examinarse los restantes motivos de impugnación una vez que se constata que el único motivo de exclusión previsto en la resolución impugnada es el relativo al canal de comunicación?
IV. Ratio decidendi
El OARC articula su decisión desestimatoria sobre dos pilares argumentativos que conviene analizar pormenorizadamente.
1. El PPT establece un único canal preferente: el telefónico
El Tribunal comienza por delimitar el objeto del recurso con precisión metodológica destacable. Aunque el recurso plantea varios motivos de impugnación y el Ayuntamiento los rebate en su informe, el OARC/KEAO centra su análisis exclusivamente en el único motivo de exclusión contenido en la resolución impugnada: el incumplimiento de la cláusula 3 del PPT. Esta acotación resulta procesalmente relevante, pues impide que el órgano resolutor entre a examinar argumentos que no fueron base de la exclusión acordada.
A continuación, el Tribunal procede a delimitar el contenido y alcance de la cláusula 3 del PPT, concluyendo que su literalidad es inequívoca:
“La cláusula 3 del PPT establece de forma clara y transparente que el canal para solicitar los servicios de interpretación será el telefónico, debiéndose garantizar la atención telefónica tanto en horario laboral como extralaboral. Además, el licitador deberá especificar en su oferta un número de teléfono operativo, asegurando que no sea de tarificación especial. Finalmente, si así lo determinara el poder adjudicador, la comunicación de avisos podría realizarse mediante correo electrónico. Esto es, la cláusula establece un canal preferente, que es el telefónico, del cual se detallan horarios, exigencias de atención inmediata e información que debe recabarse en la llamada y el correo electrónico se integra como un canal excepcional o condicionado, solo se utilizará «en su caso» y si lo determina el responsable municipal, esto es, depende de una decisión posterior del responsable.”
Esta lectura del OARC/KEAO pone de manifiesto que la estructura de la cláusula es jerárquica y no paritaria: el teléfono es el canal único y suficiente para formalizar la solicitud, mientras que el correo electrónico queda reservado como posibilidad meramente eventual y condicionada a una decisión discrecional del responsable municipal, ajena por tanto a la voluntad del licitador.
2. La oferta de SEPROTEC introduce una regla general distinta e incompatible con el pliego
Una vez delimitado el alcance de la cláusula, el Tribunal analiza el contenido específico de la oferta de la recurrente, detectando una contradicción interna en su propio texto y, sobre todo, una divergencia frontal con la estructura prevista en el pliego. El OARC/KEAO lo expresa con claridad:
“La literalidad de la cláusula 3 del PPT es clara y no admite interpretaciones: la solicitud de los servicios debe realizarse a través de un único canal de comunicación, que será preferentemente el telefónico. Este canal resulta suficiente para formalizar la solicitud, sin necesidad de trámites adicionales. Asimismo, el procedimiento especifica con claridad quién puede decidir el uso del correo electrónico y en qué circunstancias, reservando su utilización a una decisión potestativa del responsable correspondiente. Por el contrario, la oferta presentada por la recurrente introduce una norma general distinta, al exigir siempre una actuación adicional y eliminar el carácter discrecional del uso del correo electrónico.”
El reproche del órgano resolutor descansa en tres constataciones: primera, que la oferta coloca al correo electrónico y al teléfono en pie de igualdad como canales alternativos, cuando el pliego los sitúa en una relación de principal y residual; segunda, que al exigir que toda solicitud telefónica vaya acompañada de un correo electrónico de confirmación, la recurrente convierte en obligatorio lo que la cláusula reserva a la discrecionalidad del responsable municipal; y tercera, que ello equivale a imponer a la Administración contratante un trámite adicional que el pliego no exige y que altera el modelo operativo diseñado por el poder adjudicador. Todo ello conduce al OARC/KEAO a concluir que la recurrente no respeta los requisitos mínimos exigidos por el Ayuntamiento de Bilbao para el servicio objeto de contratación.
3. Doctrina aplicable sobre el incumplimiento de prescripciones técnicas como causa de exclusión
El Tribunal encuadra su análisis en la doctrina consolidada del propio OARC/KEAO sobre el valor y función del PPT en el marco de la contratación pública. Con cita expresa de la Resolución 053/2025, recuerda que el pliego de prescripciones técnicas describe el objeto del contrato, refleja las necesidades que se pretenden satisfacer y representa el nivel mínimo de rendimiento que deben alcanzar todas las ofertas, por lo que es contrario al interés público admitir una proposición que no las satisfaga.
Ahora bien, el OARC/KEAO no ignora la gravedad de la exclusión como consecuencia jurídica. Con remisión a la Resolución 144/2019 y la Resolución 146/2019, precisa que una decisión tan grave como la exclusión de un licitador solo debe tomarse cuando la oposición entre su oferta y la documentación contractual sea frontal y clara, de forma que el hipotético contrato formalizado en esos términos no cumpliría con los requisitos mínimos establecidos en los pliegos como imprescindibles para la satisfacción del interés general perseguido. Verificado dicho presupuesto en el caso enjuiciado, la exclusión resulta no solo justificada sino obligada:
“En definitiva, el poder adjudicador no puede adjudicar el contrato a una oferta que incumple las prescripciones técnicas o que no garantiza su respeto y la consecuencia necesaria de este incumplimiento es la exclusión de la oferta presentada.”
V. Conclusión
La Resolución 035/2026 del OARC/KEAO aporta una doctrina de interés en materia de cumplimiento de prescripciones técnicas y exclusión de ofertas, consolidando una línea interpretativa que puede sistematizarse en los siguientes términos:
i. El PPT define el marco mínimo e irrenunciable de la oferta técnica. El pliego de prescripciones técnicas no es un documento orientativo ni un punto de partida a partir del cual el licitador pueda modular libremente su propuesta. Contiene los términos en que el poder adjudicador desea obligarse y define el nivel mínimo de prestaciones que toda oferta debe alcanzar. El licitador puede superar o mejorar ese mínimo en lo que los pliegos permitan, pero no puede apartarse de sus prescripciones esenciales, aun cuando lo haga con la voluntad de ofrecer un servicio que considere de mayor calidad o con mayor trazabilidad. En el caso analizado, la incorporación del correo electrónico como trámite obligatorio adicional, lejos de constituir una mejora admisible, desvirtúa el modelo operativo previsto por el pliego y supone, en la práctica, imponer a la Administración una carga procedimental que no solicitó.
ii. La jerarquía entre canales de comunicación establecida en el PPT es jurídicamente vinculante. Cuando el pliego configura un canal de comunicación como preferente y suficiente, y reserva el uso de un canal alternativo a la decisión discrecional del responsable del contrato, esta estructura no puede ser alterada por el licitador en su oferta. Equiparar los dos canales en pie de igualdad, o convertir en obligatorio lo que el pliego reserva a la discrecionalidad administrativa, equivale a sustituir la voluntad del órgano de contratación por la del propio licitador, con quiebra de los principios de igualdad de trato y transparencia que rigen la contratación pública conforme al artículo 132 de la LCSP.
iii. La exclusión por incumplimiento de prescripciones técnicas exige que la divergencia sea frontal y clara. El OARC/KEAO confirma la doctrina según la cual la exclusión solo procede cuando la oposición entre la oferta y la documentación contractual resulta inequívoca y no meramente interpretativa, de tal forma que el contrato formalizado en esos términos incumpliría los requisitos mínimos previstos en el pliego. Este principio de proporcionalidad actúa como garantía del derecho de defensa del licitador y evita exclusiones por discrepancias menores o ambigüedades atribuibles al propio redactado del pliego. Su correcta aplicación supone, en cada caso, identificar con precisión cuál es el incumplimiento concreto, vincular la exclusión a ese único motivo y constatar que su carácter esencial queda acreditado a la vista del diseño contractual.
