En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Cuarta, n.º 117/2025, de 28 de febrero de 2025, que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Secretaría Autonómica de Obras Públicas, Transportes y Movilidad Sostenible de la Generalitat Valenciana, que a su vez había confirmado en alzada la sanción impuesta por la Dirección General de Puertos, Aeropuertos y Costas por la realización de construcciones no autorizadas en zona de servidumbre de protección y tránsito del litoral.
I. Materia objeto del pleito
El recurso tiene por objeto la impugnación de la Resolución de 21 de marzo de 2023 de la Secretaría Autonómica de Obras Públicas, Transportes y Movilidad Sostenible de la Generalitat Valenciana, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de la Directora General de Puertos, Aeropuertos y Costas de 28 de diciembre de 2020. Esta última declaró responsable a la Asociación de Camping Club, en calidad de propietaria de los terrenos, y a la recurrente, en calidad de promotora, de la infracción grave tipificada en el artículo 90.2.g) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, consistente en la realización de construcciones no autorizadas en zona de servidumbre de protección y tránsito.
El litigio gravita en el ámbito del régimen de protección del dominio público marítimo-terrestre y, en particular, en la regulación de los usos permitidos en la zona de servidumbre de protección. La controversia gira entorno a la delimitación del concepto de «instalación desmontable» en el camping como supuesto exceptuado de la prohibición general de edificaciones destinadas a residencia o habitación, establecida en el artículo 25.1.a) de la Ley de Costas y desarrollada reglamentariamente en el artículo 46.1.a) del Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre.
La cuantía del recurso fue fijada en 44.091,98 €, correspondiente a la multa impuesta con carácter solidario, a lo que se añade la orden de restitución del terreno a su estado anterior mediante demolición de lo ilegalmente construido.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. La construcción y su emplazamiento
En el término municipal indicado en la sentencia existe una vivienda prefabricada de madera de la que es titular la recurrente, emplazada en la parcela correspondiente de dicho camping. No se discute entre las partes que tal construcción se ubica, conforme al deslinde marítimo-terrestre aprobado por Orden Ministerial de 3 de junio de 2008 (referencia DL-48), dentro de la zona de servidumbre de protección y tránsito de costas.
La instalación presenta dos alturas con amplia escalera exterior de acceso a la planta elevada, se encuentra rodeada de verja delimitadora y su implantación se realiza sobre una explanada compactada de unos quince centímetros del terreno. Dispone asimismo de acometidas de agua y luz pertenecientes al camping, compartidas respectivamente con otras dos y tres parcelas.
2.2. El procedimiento sancionador y su iter administrativo
El expediente sancionador se inició con referencia ZSP/78/19/3. Instruido el procedimiento, la Directora General de Puertos, Aeropuertos y Costas dictó resolución el 28 de diciembre de 2020, declarando la responsabilidad solidaria de la Asociación de Camping—en calidad de propietaria— y de la recurrente —en calidad de promotora— e imponiendo una sanción pecuniaria de 44.091,98 €, además de ordenar la restitución del terreno a su estado anterior. La recurrente interpuso recurso de alzada, que fue desestimado por resolución de 21 de marzo de 2023 de la Secretaría Autonómica de Obras Públicas, Transportes y Movilidad Sostenible de la Generalitat, que agotó la vía administrativa.
Junto con la demanda contencioso-administrativa se aportó un «Informe de movilidad de una casa desmontable de madera», suscrito en junio de 2023 por un arquitecto, en el que se calificaba la instalación de desmontable por carecer de cimentación que la anclase al terreno, encontrarse unida mediante tornillería y colas que permitirían su desmontaje y traslado, y por ser las acometidas de suministros independientes de la vivienda y pertenecientes al camping.
III. Cuestión de debate
El recurso plantea, en esencia, la siguiente cuestión jurídica: si una vivienda prefabricada de madera emplazada en un camping autorizado dentro de la zona de servidumbre de protección de costas puede quedar amparada en la excepción a la prohibición general de edificaciones destinadas a residencia o habitación prevista en el artículo 46.1.a) del Reglamento General de Costas, en la medida en que tal precepto excluye de dicha prohibición las acampadas y los campamentos o campings debidamente autorizados con instalaciones desmontables.
La controversia jurídica se articula entorno a cuatro ejes fundamentales:
a) La delimitación del concepto de «instalación desmontable» y la aplicabilidad de la excepción reglamentaria. La recurrente sostiene que la casa de madera reúne los requisitos de desmontabilidad por su modo de construcción, en tanto que la Administración —respaldada por la doctrina de la STS de 7 de mayo de 2013— defiende que la vocación de permanencia de la ocupación excluye dicha calificación con independencia del material constructivo empleado.
b) La compatibilidad de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo sobre instalaciones desmontables con el principio de legalidad y el sistema de fuentes del Derecho, alegándose por la demandante que la sentencia de referencia introduce condiciones no previstas en la Ley de Costas ni en su Reglamento.
c) La eventual lesión del principio de igualdad y de los actos propios por razón del archivo previo de seis expedientes sancionadores de naturaleza análoga, que la recurrente esgrime como quiebra de la objetividad administrativa prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución.
d) El respeto a las garantías procedimentales y al derecho a la prueba en el marco del procedimiento sancionador, con invocación del artículo 24 de la Constitución y del artículo 77.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
IV. Ratio decidendi
La Sala articula la desestimación del recurso sobre los siguientes pilares argumentativos, que conviene analizar pormenorizadamente:
4.1. El fundamento legal de la prohibición y la interpretación restrictiva de las excepciones
El Tribunal parte de la configuración legal de la prohibición de edificaciones destinadas a residencia o habitación en la zona de servidumbre de protección, articulada en el artículo 25.1.a) de la Ley de Costas, de la que solo pueden exceptuarse —con carácter estricto— las acampadas y campamentos con instalaciones desmontables debidamente autorizados, conforme al artículo 46.1.a) del Reglamento General de Costas. La Sala enfatiza que el precepto reglamentario no hace sino desarrollar una prohibición legal de inequívoca amplitud, en la que el material constructivo empleado —madera, cemento, ladrillo— resulta jurídicamente indiferente.
Con toda precisión, la Sala subraya que la resolución de alzada no se fundamentó en la sentencia del Tribunal Supremo, sino directamente en las disposiciones legales y reglamentarias aplicadas conforme a la interpretación de aquélla, rechazando así el reproche formal articulado en la demanda. La resolución desestimatoria del recurso de alzada expresaba literalmente en su Fundamento de Derecho VI:
“En resumen, las obras denunciadas tienen vocación de permanencia en el tiempo, están destinadas a residencia o habitación, no cuentan con título administrativo válido en materia de costas y no pueden tener su encaje, en ningún caso, en los artículos 25 y 27 de la Ley de Costas y 46 y 52 de su reglamento de desarrollo; o en el régimen excepcional previsto en las disposiciones transitorias cuarta de la Ley de Costas y decimocuarta de su reglamento de desarrollo, por lo que no pueden ser autorizables ni legalizables.”
La Sala concluye que, como toda excepción a las reglas prohibitivas generales, el precepto reglamentario ha de interpretarse de forma restrictiva.
4.2. El criterio de la vocación de permanencia como elemento definitorio
El núcleo argumental de la sentencia reside en la aplicación del criterio establecido por la STS n.º 1982/2013, de 7 de mayo, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, que asienta la obligada interpretación restrictiva del concepto de «instalación desmontable», negando tal naturaleza a las construcciones que tengan vocación de ocupación permanente del suelo y no meramente provisional o transitoria.
El Tribunal aplica este criterio al supuesto enjuiciado con rigor analítico. Señala que el propio informe pericial aportado por la recurrente reconoce que la denominada instalación es una «casa de madera», destinada por consiguiente a residencia o habitación, lo que constituye el punto de partida inexorable del análisis. A partir de ahí, examina los datos objetivos que revelan la vocación de permanencia:
La construcción presenta dos alturas con amplia escalera exterior de acceso, superficie notoriamente superior a la de los remolques-caravana y una explanada compactada de quince centímetros sobre el terreno. Se encuentra rodeada de verja delimitadora propia. Y, lo que resulta más significativo, el documento privado aportado por la propia actora —calificado como «título de concesión de derecho de parcela»—, suscrito en 1984, no apunta en modo alguno a que la pretendida «concesión» lo fuera únicamente para ocupar la parcela con tienda, instalación o casa desmontable de carácter provisional.
Frente al informe pericial que negaba la existencia de cimentación como argumento de desmontabilidad, la Sala razona que las conexiones a redes de suministro tampoco alteran el estado de cosas, por concurrir el elemento subrayado en la doctrina del Tribunal Supremo: la vocación de ocupación permanente del suelo. En palabras del propio Tribunal, siguiendo el criterio del Alto Tribunal:
“La acreditación del carácter provisional tan fácilmente al alcance de la actora, como acompañar documentado el negocio jurídico trabado con la titularidad de los terrenos del camping (parece que la Asociación Camping Club Alboraya) o título habilitante para la ocupación del suelo.”
4.3. El principio de igualdad no ampara la igualdad en la ilegalidad
Uno de los aspectos más relevantes de la sentencia desde el punto de vista de la teoría general del Derecho Administrativo sancionador es el tratamiento que dispensa al alegado principio de igualdad y de actos propios. La Sala acude a doctrina constitucional consolidada para recordar que el principio de igualdad ante la ley no garantiza un imposible derecho a la igualdad en la ilegalidad. Cita expresamente la STC 21/1992 —«en ningún caso aquel a quien se aplica la ley puede considerar violado el citado principio constitucional por el hecho de que la ley no se aplique a otros que asimismo la han incumplido»— y la STC 85/2003 —«el derecho de igualdad solo puede entenderse como igualdad en la legalidad»—.
En aplicación de esta doctrina al supuesto concreto, la Sala aporta un elemento esencial que disuelve cualquier apariencia de arbitrariedad: las seis resoluciones de archivo databan de primeros de mayo de 2002, es decir, con anterioridad a la STS de 7 de mayo de 2013 que sentó la doctrina sobre la vocación de permanencia. La Administración actuó, pues, con un criterio interpretativo distinto —el entonces vigente— y el cambio de criterio producido tras el asentamiento de la doctrina jurisprudencial no solo es lícito sino obligado para el cumplimiento del principio de legalidad. La Sala lo expresa con nitidez:
“Lejos de juzgar arbitraria la decisión administrativa impugnada, fácilmente se colige que la Administración tomó en consideración legítimamente el criterio jurisprudencial acerca del carácter desmontable de las casas de madera, negándose dicha naturaleza cuando tuvieran vocación de permanencia.”
En cuanto a la motivación, el Tribunal constata que la resolución originaria dio respuesta expresa a las alegaciones de la interesada, dedicando atención específica al precedente constituido por el archivo de los expedientes anteriores y al criterio nuevo adoptado tras el asentamiento de la jurisprudencia, sin que se aprecie déficit motivacional alguno.
4.4. Respeto a las garantías procedimentales y al derecho a la prueba
La Sala descarta igualmente la vulneración del artículo 24.2 de la Constitución y del artículo 77.3 de la LPACAP alegada en relación con el procedimiento sancionador. Señala que el informe pericial aportado por la interesada fue tomado en consideración por la Administración, y que la condición de promotora de la instalación había sido reconocida por la propia interesada en su escrito de alegaciones presentado ante la Conselleria. Tal reconocimiento hacía innecesaria la práctica de prueba adicional sobre este extremo, circunstancia que se ve corroborada por el propio proceder en sede jurisdiccional, donde la actora no propuso otra prueba que la documental y la documental-pericial ya obrante en el expediente administrativo.
V. Conclusión
La STSJ CV 117/2025 contiene un pronunciamiento de interés en materia de derecho del litoral y régimen sancionador de costas, al consolidar la aplicación de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo sobre el concepto de «instalación desmontable» y, con ello, los límites de la excepción a la prohibición de edificaciones residenciales en zona de servidumbre de protección. De su análisis se extraen las siguientes conclusiones.
Primera. La excepción a la prohibición general de edificaciones destinadas a residencia o habitación en la zona de servidumbre de protección de costas, prevista para las instalaciones desmontables en campings autorizados (art. 46.1.a) del Reglamento General de Costas), tiene carácter estrictamente restrictivo. El elemento configurador no es únicamente el modo de construcción —ausencia de cimentación, uso de tornillería desmontable o carácter prefabricado del material—, sino la ausencia de vocación de permanencia en la ocupación del suelo. Una instalación que pretende satisfacer de manera continuada el deseo de residencia habitual o regular de su titular no puede encuadrarse en tal excepción, con independencia de que el material sea madera u otro de los habitualmente utilizados en viviendas convencionales.
Segunda. La función jurisdiccional de delimitación de conceptos legales por el Tribunal Supremo, mediante la creación de jurisprudencia ex artículo 1.6 del Código Civil, no vulnera el sistema de fuentes del Derecho. La interpretación restrictiva de conceptos reglamentarios como el de «instalación desmontable» es una manifestación ordinaria del control jurisdiccional de la potestad reglamentaria y de la función nomofiláctica del Alto Tribunal, no una creación de derecho nuevo contra legem.
Tercera. El principio de igualdad y la doctrina de los actos propios no pueden invocarse para consolidar situaciones contrarias al ordenamiento jurídico. El cambio de criterio administrativo producido tras el asentamiento de doctrina jurisprudencial no solo es lícito, sino constitucionalmente exigido por el principio de legalidad, siempre que la nueva resolución esté debidamente motivada y dé respuesta expresa a los precedentes previos. La igualdad en la aplicación de la ley únicamente se garantiza en la legalidad, no en la ilegalidad.
Cuarta. A efectos probatorios en el procedimiento sancionador por infracciones de costas, el reconocimiento expreso por el propio interesado de su condición de promotor de la instalación, unido a los datos objetivos que evidencian la vocación de permanencia, superficie, doble altura, explanada compactada, ocupación continuada durante décadas, constituye prueba suficiente para sustentar la declaración de responsabilidad, sin que sea exigible la práctica de prueba adicional.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
