En el presente análisis examinamos la Resolución nº 362/2026, de 26 de febrero, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), que resolvió el recurso especial en materia de contratación interpuesto, contra los pliegos del contrato de suministro de energía eléctrica del sistema de abastecimiento PICADAS-ALMOGUERA y servicios generales de la Infraestructuras del Agua de Castilla-La Mancha (IACLM). La resolución aborda dos cuestiones de indudable relevancia práctica: la legitimación activa del licitador que no ha presentado oferta para impugnar pliegos, y —obiter dicta— los límites legales al régimen de penalidades por cumplimiento defectuoso en contratos de suministro conforme al artículo 192 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP).
I. Materia objeto de la resolución
La resolución analizada tiene por objeto un recurso especial en materia de contratación formulado contra el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) de un contrato de suministro de energía eléctrica y valor estimado de 9.147.498,82 euros, sujeto a regulación armonizada y tramitado por procedimiento abierto.
La controversia gravita específicamente en el subapartado b) del apartado P del cuadro resumen del PCAP, relativo al régimen de penalidades aplicables por cumplimiento defectuoso de la prestación, en particular la previsión de un descuento automático del 10% sobre las facturas mensuales correspondientes a los puntos de suministro afectados cuando se produjeran dos o más interrupciones del suministro en un mismo mes, sin exigir que tales interrupciones fuesen imputables al contratista.
La recurrente alegó que dicho régimen penalizador resultaría contrario a Derecho, por cuanto el hecho penalizable excedería de la prestación del contrato y de la culpa exigible a la empresa comercializadora en virtud del artículo 192 LCSP y el artículo 239 del mismo texto legal. Sin embargo, la cuestión de fondo ha sido resuelta obiter dicta por el Tribunal, toda vez que el recurso fue inadmitido por falta de legitimación activa de la recurrente.
II. Hechos fácticos relevantes
El cuadro resumen del PCAP —que actúa como pliego modelo-tipo— contenía en su apartado P, subapartado b), relativo a penalidades por cumplimiento defectuoso, la siguiente previsión:
“Sin perjuicio de la responsabilidad civil que pueda derivarse de los daños causados como consecuencia de la interrupción del suministro, cuando se produjesen interrupciones del mismo, la adjudicataria aplicará una rebaja del 10% en las facturas mensuales correspondientes a los puntos de suministro afectados por cada dos interrupciones registradas en el punto de suministro en el mes, siempre que ninguna de ellas exceda de cinco horas. Si la duración de dichas interrupciones de servicio fuese superior a cinco horas e inferior a un día, a efectos de calcular el descuento aplicable, se computará cada interrupción de suministro como dos interrupciones. Si la interrupción durase uno o más días, se computarán tres interrupciones por día de suministro interrumpido. No obstante, el descuento no podrá exceder en ningún caso del 50% del precio del contrato.”
Por su parte, la cláusula IV.15 del PCAP, desarrollaba el régimen procedimental para la imposición de penalidades, precisando que la penalidad surgía con ocasión del incumplimiento parcial o cumplimiento defectuoso del suministro objeto del contrato, de conformidad con el artículo 192 de la LCSP, con garantías de defensa y contradicción del contratista.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico planteado ante el TACRC se vertebra sobre dos planos de análisis que, aunque relacionados, son independientes entre sí:
1. La legitimación activa del no licitador para impugnar pliegos. El eje central de la resolución consiste en determinar si una empresa que no ha presentado proposición en el procedimiento de licitación ostenta legitimación activa para interponer recurso especial en materia de contratación contra los pliegos que rigen dicha licitación, al amparo del artículo 48 LCSP. Este precepto reconoce legitimación a toda persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan verse afectados por las decisiones objeto del recurso.
2. La conformidad a Derecho del régimen de penalidades por interrupciones del suministro. Con carácter obiter dicta, el Tribunal analiza si el mecanismo de descuento automático establecido en la cláusula impugnada resulta compatible con el artículo 192 LCSP, que regula las penalidades por cumplimiento defectuoso y exige que los hechos penalizables sean imputables al contratista. La recurrente sostenía que la previsión de descuentos por interrupciones del suministro —sin exigir imputabilidad al comercializador— excedía del ámbito objetivo de las penalidades contractuales permitidas por la LCSP y del círculo de obligaciones asumidas por el adjudicatario como empresa comercializadora de energía eléctrica.
IV. Ratio decidendi
El TACPA articula su inadmisión sobre los siguientes pilares argumentativos.
1. La legitimación activa del no licitador: la regla general y sus excepciones
El Tribunal comienza por examinar la legitimación activa de la recurrente, que no había presentado proposición en el procedimiento de licitación. El artículo 48 LCSP atribuye legitimación para interponer el recurso especial a quien tenga derechos o intereses legítimos afectados. Sin embargo, el TACRC tiene una doctrina consolidada —recogida en múltiples resoluciones— que limita significativamente esta legitimación en el caso de quienes no han participado en la licitación. La Resolución 362/2026 sintetiza dicha doctrina acudiendo a su propia Resolución 863/2022 de la Sección 1ª, que a su vez reproduce la línea iniciada en las Resoluciones 924/2015, 235/2018, 686/2019, 523/2019, 990/2019, 1166/2019 y 865/2020, conforme a la cual:
“Este derecho o interés legítimo […] no concurre entre quienes no han participado en el procedimiento, porque no pueden resultar adjudicatarios del mismo. No existe, en este caso, ninguna ventaja o beneficio que sea consecuencia del ejercicio de su acción, equiparable o asimilable a ese derecho o interés en que se concreta la legitimación activa para intervenir en este recurso especial.”
A partir de esta premisa, el TACRC establece como regla general que únicamente los licitadores que han presentado oferta están legitimados para impugnar los pliegos, por ser los únicos que pueden llegar a obtener la adjudicación del contrato. Esta regla tiene, no obstante, una excepción de origen jurisprudencial —sustentada en la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 7ª, de 5 de junio de 2013—, que admite la legitimación del no licitador cuando el motivo de impugnación de los pliegos es precisamente el que le ha impedido participar en la licitación en igualdad de condiciones. En tal caso, el TACRC exige, como requisito adicional, que el recurrente acredite una intención directa y real de participar en el procedimiento, tal como precisaron las Resoluciones 235/2018, 686/2019, 523/2019 y 990/2019, entre otras.
La resolución condensa esta doctrina con especial precisión al delimitar los presupuestos de la excepción.
“Para admitir legitimación para recurrir los pliegos que rigen una licitación por quien no ha tomado parte en la misma resulta necesario que la entidad recurrente, al menos, se haya visto impedida de participar en base a las restricciones introducidas en los pliegos objeto de recurso, pues no resulta admisible un recurso en materia de contratación basado en un mero interés en la legalidad abstracta del procedimiento de licitación, no admitiéndose una acción popular en esta materia. […] esta regla general, tiene una excepción, en aquellos casos en que el empresario recurrente impugne una cláusula del Pliego que le impida participar en condiciones de igualdad con la correspondiente licitación. En este último supuesto, ha señalado este Tribunal que es necesario que exista en el recurrente una intención directa en participar en condiciones de igualdad con otros licitadores, de modo que debe justificarse esa intención en participar en el proceso.”
2. Aplicación al caso concreto: inadmisión del recurso
Aplicando esta doctrina al supuesto enjuiciado, el TACRC inadmite el recurso por concurrir dos razones que, independientemente consideradas, determinan la ausencia de legitimación activa:
En primer lugar, la cláusula impugnada afecta por igual a todos los posibles licitadores, sin que de su redacción pueda inferirse que esté dirigida a un determinado licitador o circunstancia característica de una determinada empresa. No existe, por tanto, ninguna restricción en los pliegos que le haya impedido a la recurrente concurrir en igualdad de condiciones con el resto de operadores. La recurrente ha podido —y podía— presentar oferta en las mismas condiciones que los licitadores que sí lo hicieron. Esta constatación es determinante para excluir la aplicación de la excepción jurisprudencial:
“En este sentido, resulta evidente que la cláusula en controversia afecta hipotéticamente por igual a todos los posibles licitadores, sin que de su redacción pueda inferirse que está dirigida a un determinado licitador o circunstancia características de una determinada empresa.”
En segundo lugar, el recurso versa exclusivamente sobre la adecuación a la legalidad de los artículos 192 y 239 LCSP, sin exponer en qué forma la cláusula impugnada afecta particularmente a la recurrente, impidiéndole presentar oferta. Ello supone que el recurso se configura como un instrumento para resolver cuestiones generales de legalidad, lo que resulta incompatible con la naturaleza del recurso especial en materia de contratación. El Tribunal es especialmente contundente al respecto, señalando que el recurso especial no puede convertirse en un mecanismo de control abstracto de la legalidad de los pliegos:
“[…] todo el recurso versa sobre la adecuación a la legalidad, principalmente a los artículos 192 y 239 de la LCSP, sin que se exponga en qué le puede afectar, en particular a la recurrente, impidiéndole presentar oferta. Así, hemos dicho en varias resoluciones que el recurso especial no puede ser un medio para resolver cuestiones generales de legalidad.”
Todo ello determina la inadmisión del recurso al amparo del artículo 55 b) de la LCSP.
3. Obiter dicta: el régimen de penalidades del artículo 192 LCSP y la exigencia de imputabilidad
Pese a la inadmisión del recurso, el TACRC entra obiter dicta en el análisis de la cuestión de fondo, concluyendo que el recurso, de haber sido admitido, habría sido desestimado. Este pronunciamiento resulta de singular relevancia doctrinal, por cuanto aclara los límites del régimen de penalidades por cumplimiento defectuoso en los contratos de suministro.
El artículo 192 LCSP limita la posibilidad de prever penalidades en los pliegos a dos supuestos: el cumplimiento defectuoso de la prestación objeto del contrato y el incumplimiento de los compromisos o condiciones especiales de ejecución. Además, fija límites cualitativos y cuantitativos: las penalidades han de ser proporcionales a la gravedad del incumplimiento, cada penalidad no puede exceder del 10% del precio del contrato (IVA excluido) y el total de todas ellas no puede superar el 50% del precio del contrato.
El Tribunal aborda la naturaleza jurídica de las penalidades contractuales, estableciendo una distinción esencial con respecto al derecho administrativo sancionador:
“[…] la facultad de su imposición no constituye el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, sino que participa de las cláusulas penales reguladas con carácter general en los artículos 1152 a 1155 del Código Civil para los contratos. Así, no son una sanción administrativa sino un deber puramente contractual, derivado de las normas de derecho común que rigen las obligaciones, en especial las de los contratos sinalagmáticos.”
De esta naturaleza civil de la penalidad se extrae una consecuencia de enorme relevancia práctica: no es preciso que la Administración contratante acredite la existencia de dolo o culpa en el contratista. Resulta suficiente con que el cumplimiento defectuoso sea imputable al contratista —esto es, que no sea imputable a la Administración contratante o a un tercero—, siendo indiferente si en su incumplimiento ha incurrido el contratista en dolo o culpa. El Tribunal extrae esta conclusión del análisis conjunto de la doctrina civil y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, apoyándose en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso, Sección 1ª, de 10 de febrero de 1990 (ROJ: STS 1129/1990):
“[…] la naturaleza de dichas cláusulas contractuales responde a una concepción civil, en la que se predica el principio de la presunción de culpa en el contratante que no cumple lo pactado o incurre en algún defecto en su cumplimiento.”
Aplicando este marco doctrinal al caso concreto, el TACRC concluye que la cláusula impugnada no vulnera el artículo 192 LCSP, por las siguientes razones:
Primero, aunque el subapartado del cuadro resumen del PCAP no especificaba expresamente que las interrupciones del suministro fueran imputables al contratista, esta omisión no determina su ilicitud, habida cuenta de que el texto hacía referencia expresa al cumplimiento defectuoso de la prestación con invocación del artículo 192.1 de la LCSP, lo que hace imposible la interpretación de que se contempla cualquier supuesto de interrupción, incluso los de fuerza mayor. El Tribunal subraya que la redacción del subapartado cuestionado no fue afortunada, pero que su interpretación conjunta con el propio PCAP subsana cualquier duda al respecto:
“Es lo cierto que la redacción del subapartado del cuadro resumen no es afortunado cuando se refiere a los daños causados como consecuencia de la interrupción del suministro sin especificar expresamente que esa interrupción sea imputable al contratista, pero es también cierto que el texto, en cuanto se refiere expresamente al cumplimiento defectuoso de la prestación con invocación expresa del artículo 192.1 de la LCSP, hace imposible la interpretación sostenida por la recurrente de que se contempla no sólo el caso de incumplimiento del contrato por el contratista sino cualquier otro supuesto, incluso la fuerza mayor.”
Segundo, la interrupción del suministro puede ser imputable al incumplimiento por el contratista de sus obligaciones contractuales en tanto comercializadora del suministro, y no exclusivamente a un tercero o a una causa de fuerza mayor.
Tercero, el régimen procedimental establecido en la cláusula IV.15 del PCAP garantiza en todo caso los principios de defensa y contradicción del contratista, pues el procedimiento de imposición de penalidades requiere propuesta motivada del responsable del contrato, requerimiento previo al contratista, trámite de audiencia de al menos diez días hábiles, y resolución del órgano de contratación, todo ello de conformidad con el artículo 194.2 de la LCSP.
Por todo ello, el Tribunal concluye que, interpretada la cláusula del cuadro resumen de forma conjunta con la cláusula IV.15 del PCAP y el artículo 192 de la LCSP, la impugnación carecería de fundamento, siendo conforme a Derecho el citado apartado.
V. Conclusión
La Resolución 362/2026 del TACRC ofrece una doctrina de interés práctico en un doble plano: el procesal-legitimador y el sustantivo-contractual. Las principales aportaciones de la resolución pueden sistematizarse en los siguientes términos:
i. La legitimación activa del no licitador tiene carácter excepcional y exige acreditar impedimento real de participación. El recurso especial en materia de contratación no es una acción popular ni un instrumento de control abstracto de la legalidad de los pliegos. La empresa que no ha presentado oferta en el procedimiento de licitación carece de legitimación activa para impugnar los pliegos, salvo que acredite que la cláusula impugnada le ha impedido participar en igualdad de condiciones y que tenía una intención directa y real de concurrir al procedimiento. La mera alegación de que el régimen pactado en los pliegos es contrario a Derecho, sin conexión con un interés concreto y acreditado en la licitación, es insuficiente para superar el umbral de la legitimación activa. Los operadores económicos del sector deben ser conscientes de esta exigencia antes de acudir a la vía del recurso especial.
ii. Las penalidades contractuales son cláusulas penales de naturaleza civil, no sanciones administrativas. La distinción es esencial: la imposición de penalidades por cumplimiento defectuoso no requiere acreditar dolo o culpa del contratista, sino únicamente que el incumplimiento le sea imputable y no sea atribuible a la Administración o a terceros. La presunción de culpa del contratante que no cumple lo pactado —anclada en los artículos 1152 a 1155 del Código Civil— opera en el ámbito de los contratos administrativos a través del artículo 192 LCSP. Las garantías del contratista se articulan a través del procedimiento contradictorio previsto en el artículo 194 LCSP, no a través de la exigencia de prueba de culpabilidad.
iii. La interpretación sistemática de los pliegos subsana deficiencias de redacción del cuadro resumen. El TACRC aplica el principio hermenéutico del artículo 1285 del Código Civil —las cláusulas de los contratos deben interpretarse las unas por las otras— para salvar la deficiente redacción del cuadro resumen del PCAP. La omisión de la mención expresa a la imputabilidad al contratista en el subapartado del cuadro resumen no determina su ilicitud cuando la cláusula desarrollada en el cuerpo del PCAP y la remisión al artículo 192 LCSP hacen inequívoco que la penalidad solo puede operar ante incumplimientos imputables al adjudicatario. Los órganos de contratación deben, no obstante, cuidar la coherencia y precisión redaccional entre el cuadro resumen y el articulado del PCAP para evitar interpretaciones controvertidas que, aunque finalmente no prosperen, generan incertidumbre en el mercado y litigiosidad innecesaria.
