En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Quinta, nº 109/2026, de fecha 18 de febrero de 2026, que desestima el recurso de apelación interpuesto contra la resolución de un Ayuntamiento por la que se acordó la ejecución subsidiaria de una orden de demolición de un inmueble sito en zona de dominio público marítimo-terrestre, declarado en ruina legal.
I. Materia objeto del pleito
El recurso tiene por objeto la revisión de la legalidad de la ejecución subsidiaria acordada por el Ayuntamiento mediante Decreto de 15 de mayo de 2023, confirmado en vía administrativa por Decreto de Alcaldía núm. 2514/2023, de 19 de julio de 2023, en virtud de la cual la Administración municipal procedió, con cargo a la interesada, a ejecutar los trabajos necesarios para la demolición de un inmueble ubicado en zona de dominio público marítimo-terrestre, previamente declarado en situación legal de ruina.
La apelante, propietaria del inmueble, impugnó en primera instancia la citada resolución ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Castellón, que dictó sentencia desestimatoria (sentencia nº 246/2025, de 28 de mayo). Interpuesto recurso de apelación ante el TSJ de la Comunitat Valenciana, la Sección Quinta confirma íntegramente el pronunciamiento de instancia.
La controversia se inscribe en el cruce de tres ámbitos normativos: la disciplina urbanística regulada en el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (TRLOTUP), la legislación de costas —en particular la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y su Reglamento General— y el régimen de ejecución forzosa de los actos administrativos previsto en el artículo 102 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. El expediente municipal de declaración de ruina
En mayo de 2022, la Policía Local del municipio emitió el informe poniendo de manifiesto el desprendimiento de parte de un muro del inmueble sito en zona marítima y el peligro inminente de derrumbe de su fachada. Tras visita de inspección de los servicios técnicos municipales, el 7 de septiembre de 2022, el Ayuntamiento incoó el oportuno procedimiento de declaración legal de ruina mediante Decreto núm. 3241/2022, de 13 de septiembre, notificando a la interesada la posibilidad de presentar proyecto de conservación o rehabilitación del inmueble. La apelante se limitó a solicitar una prórroga de quince días sin presentar actuación alguna al respecto.
El 19 de diciembre de 2022, el arquitecto técnico municipal emitió informe sobre el incumplimiento del deber de conservación. El 21 de diciembre de 2022, se dictó el Decreto núm. 4520/22, proponiendo la declaración legal de ruina y concediendo trámite de audiencia. Presentado escrito de alegaciones, el 22 de febrero de 2023 se dictó el Decreto núm. 635/2023, que formalmente declaró la ruina legal del edificio, el incumplimiento del deber urbanístico de conservación por parte de la propietaria y ordenó la demolición del inmueble en un plazo máximo de dos meses, previa aportación de proyecto técnico.
Simultáneamente, la Policía Local emitió informe describiendo el estado del inmueble con graves grietas en fachada, riesgo de desprendimiento, derrumbe apreciable de techo y planta primera desde el exterior, y signos de haber cedido las paredes por el peso de los derrumbes internos, procediéndose a la colocación de vallado perimetral.
2.2. La ejecución subsidiaria y las medidas cautelares
Ante el incumplimiento voluntario de la propietaria de la orden de demolición, el Ayuntamiento acordó la ejecución subsidiaria mediante. El decreto ordenó la contratación de los trabajos de redacción de proyecto, dirección de obra, estudio de seguridad y salud, y demolición del edificio, con liquidación provisional previa del importe a costa del obligado, y el desalojo inmediato del inmueble.
La apelante solicitó medida cautelar de suspensión de la orden de derribo, que fue inicialmente concedida por el Juzgado nº 2 de Castellón. No obstante, dicha medida fue posteriormente alzada por la propia Sección Primera del TSJ de la Comunitat Valenciana, mediante sentencia que consideró suficientemente acreditado el riesgo sobre la vida y la salud de terceros, así como sobre los bienes públicos municipales, en caso de derrumbe.
2.3. El expediente del Servicio Provincial de Costas de Castellón
Paralelamente, el Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico, a través del Servicio Provincial de Costas de Castellón, tramitó un expediente de recuperación posesoria de los bienes de dominio público marítimo-terrestre. La visita de inspección realizada el 18 de enero de 2024 constató que la edificación ocupaba terrenos del dominio público marítimo-terrestre sin título concesional alguno. El informe de 31 de enero de 2024 del Servicio Provincial de Costas confirmó que no constaba solicitud alguna de concesión para la ocupación de dichos terrenos.
Mediante Resolución de 12 de septiembre de 2024, el Jefe del Servicio Provincial de Costas acordó la recuperación posesoria de los bienes de dominio público marítimo-terrestre y ordenó a la apelante la demolición de las obras a su costa, con retirada de restos fuera del dominio público y reposición del espacio liberado a su estado anterior, bajo apercibimiento de ejecución subsidiaria conforme a los artículos 100 y 102 de la LPAC. Se instruyó, además, expediente sancionador por infracción grave al amparo del artículo 90.2.h) de la Ley de Costas.
III. Cuestión de debate
El núcleo jurídico del litigio se centra en determinar si la ejecución subsidiaria acordada por el Ayuntamiento para llevar a cabo la demolición de un inmueble declarado en ruina legal, ubicado en zona de dominio público marítimo-terrestre, es conforme a Derecho, o si, por el contrario, adolece de los vicios impugnatorios alegados por la apelante.
La controversia se articula entorno a cuatro ejes:
a) La existencia de irregularidades en el procedimiento de ejecución subsidiaria derivadas, según la apelante, de las mismas deficiencias que habrían afectado al expediente de declaración de ruina previo, y cuya traslación al procedimiento ejecutivo sería exigible a efectos de garantizar la tutela efectiva establecida en el artículo 24 de la Constitución Española.
b) El supuesto derecho de la propietaria a optar por la rehabilitación del inmueble con preferencia a la demolición, de conformidad con el artículo 202.5 del TRLOTUP, y la presunta vulneración de ese derecho por parte de la Administración municipal, que habría asumido una conducta obstativa para impedir la rehabilitación.
c) La proporcionalidad de la medida de ejecución subsidiaria de demolición, habida cuenta de la inicial concesión de una medida cautelar suspensiva —luego revocada— y de la imposibilidad de cumplimiento alegada por la apelante, derivada de la falta de título concesional sobre los terrenos de dominio público marítimo-terrestre.
d) En definitiva, si el acuerdo de ejecución subsidiaria puede mantenerse cuando concurren simultáneamente la declaración de ruina, la carencia de título habilitante para la ocupación de dominio público y la instrucción paralela de un expediente de recuperación posesoria por la Administración competente en materia de costas.
IV. Ratio decidendi
La Sala articula la desestimación del recurso de apelación sobre los siguientes pilares argumentativos:
4.1. La inadmisibilidad de reiterar en la fase ejecutiva los motivos del procedimiento principal
El Tribunal parte de una premisa procesal esencial: los motivos de impugnación articulados por la apelante no son sino una reiteración de los ya esgrimidos en el procedimiento ordinario nº 257/2023, que tuvo por objeto la revisión de legalidad de la declaración de ruina y la orden de derribo, y que concluyó mediante sentencia firme confirmatoria. La Sala señala con claridad:
“El presente recurso tiene por objeto revisar la legalidad de una orden de ejecución subsidiaria, a costa del apelante, de una orden de demolición de un inmueble ubicado en zona marítimo terrestre, respecto del cual la apelante carece de título concesional, declarado en ruina, y respecto al cual existen dos expedientes de demolición, a costa de la apelante, abiertos por distintas administraciones.”
Este razonamiento conduce a la Sala a rechazar la posibilidad de que el procedimiento de ejecución subsidiaria sirva de cauce para revisar la legalidad del acto administrativo principal —la declaración de ruina y orden de derribo— ya confirmado judicialmente. La ejecución subsidiaria, en cuanto medio de ejecución forzosa previsto en el artículo 102 de la LPAC, es el instrumento para obtener el mismo cumplimiento concreto y específico que el obligado omitió realizar voluntariamente. Su impugnación solo puede tener por objeto las irregularidades propias del acto ejecutivo, no del acto ejecutado.
4.2. La conformidad a Derecho de la ejecución subsidiaria ante el incumplimiento del obligado
Confirmada la firmeza de la declaración de ruina y la orden de demolición, la Sala razona que el incumplimiento voluntario de la apelante activa el mecanismo de ejecución subsidiaria en los términos previstos en el artículo 102 de la LPAC, sin que concurra ningún vicio invalidante en el acto de ejecución:
“Por ello la declaración del Ayuntamiento de incumplimiento de la apelante de la obligación de ejecución voluntaria del anterior acto administrativo, y la decisión de proceder aquél, al amparo del art. 102 de la Ley 39/2015, a la ejecución subsidiaria es conforme a derecho.”
El Tribunal descarta igualmente la alegada imposibilidad de ejecución de la demolición. No existe obstáculo físico ni jurídico que impida la demolición del inmueble; antes al contrario, son razones de seguridad y urgencia las que la hacen necesaria. La Sala pone de manifiesto que el acuerdo de ejecución subsidiaria es una medida proporcionada, ajustada a Derecho y la única que cabe para reponer la legalidad conculcada.
4.3. La inexistencia de opción de rehabilitación por carencia de título concesional
La apelante invocó el artículo 202.5 del TRLOTUP, que reconoce al propietario la facultad de optar entre rehabilitación y demolición ante una declaración de ruina. Sin embargo, la Sala rechaza este argumento con argumentación de fondo: la rehabilitación no es posible no por voluntad obstructiva del Ayuntamiento, sino por la propia situación jurídica del inmueble en relación con el dominio público marítimo-terrestre:
“No existe opción de rehabilitación al carecer la apelante de dicha posibilidad. El Informe de 31 de enero de 2024 del Servicio Provincial de Costas de Castellón indicaba que ‘no consta solicitud alguna de concesión para la ocupación de dichos terrenos ubicados en D.P.M-T, ni tampoco un título administrativo, otorgado a tal efecto, que acredite la existencia de una concesión primitiva para dicha ocupación.”
Esta carencia de título habilitante para la ocupación de los terrenos de dominio público marítimo-terrestre resulta determinante: sin una concesión administrativa que ampare la ocupación del suelo sobre el que se asienta el inmueble, resulta jurídicamente imposible obtener las licencias urbanísticas necesarias para cualquier obra de rehabilitación. La inacción de la apelante durante el procedimiento —que no presentó alegaciones sustantivas ni inició gestión alguna para regularizar la situación concesional desde la notificación del Decreto núm. 3241/2022— es puesta de relieve por el codemandado y asumida por la Sala.
4.4. La irrelevancia de la inicial medida cautelar suspensiva
La apelante invocó como argumento de desproporcionalidad el hecho de que el Juzgado nº 2 de Castellón acordara inicialmente la suspensión cautelar de la orden de derribo. La Sala rechaza esta argumentación sobre la base de dos consideraciones:
En primer lugar, el auto de medida cautelar fue notificado con posterioridad al Decreto de ejecución subsidiaria que constituye el objeto del presente recurso, por lo que no podía determinar ningún vicio en aquel acto. En segundo lugar, y con carácter principal, dicho auto fue expresamente revocado por sentencia firme núm. 82/2024 de la propia Sección Primera del TSJ, que acordó el alzamiento de la suspensión basándose en los informes de la Policía Local, los servicios técnicos municipales, el Aparejador municipal y el Técnico de urbanismo, que justificaban:
“suficientemente la no concesión de la medida cautelar debido al riego sobre la vida y la salud de terceros, así como los bienes públicos municipales en caso de derrumbe.”
El carácter plenamente ejecutivo de la orden de demolición —refrendado por esta sentencia firme— priva de todo fundamento a la alegación de desproporcionalidad basada en una medida cautelar que fue posteriormente dejada sin efecto por el propio Tribunal.
4.5. La concurrencia de dos expedientes de derribo de distintas Administraciones
Un elemento fáctico de particular relevancia que la Sala pone de relieve es la existencia no de uno, sino de dos expedientes de demolición sustanciados por distintas Administraciones públicas —el municipal y el del Servicio Provincial de Costas del Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico—, ambos a costa de la apelante. La Resolución del Jefe del Servicio Provincial de Costas de 12 de septiembre de 2024, acordó la recuperación posesoria del dominio público marítimo-terrestre y ordenó a la apelante la demolición del inmueble bajo apercibimiento de ejecución subsidiaria. Esta concurrencia de expedientes de distintas Administraciones refuerza, en sede judicial, la legitimidad de la decisión municipal de proceder a la ejecución subsidiaria, al evidenciar que la demolición es exigida por el ordenamiento jurídico desde una doble perspectiva: la disciplina urbanística y la protección del dominio público costero.
V. Conclusión
La STSJCV contiene un pronunciamiento de interés en materia de disciplina urbanística y ejecución forzosa de los actos administrativos en el ámbito del dominio público marítimo terrestre, al abordar la confluencia de dos regímenes normativos —urbanístico y demanial— frente a un mismo inmueble que se encuentra en una situación jurídica de ruina legal. De su análisis se extraen las siguientes conclusiones:
Primera. La ejecución subsidiaria de una orden de demolición, acordada al amparo del artículo 102 de la LPAC ante el incumplimiento voluntario del obligado, es un medio de ejecución forzosa cuya impugnación solo puede dirigirse frente a las irregularidades propias del acto ejecutivo. Los motivos que pudieran afectar a la legalidad del acto administrativo principal —en este caso, la declaración de ruina y la orden de derribo— quedan precluidos una vez que este ha ganado firmeza en vía judicial.
Segunda. El derecho de opción entre rehabilitación y demolición reconocido al propietario por el artículo 202.5 del TRLOTUP no opera de manera incondicionada. Cuando el inmueble se ubica sobre terrenos de dominio público marítimo-terrestre sin título concesional que habilite su ocupación, la rehabilitación deviene jurídicamente imposible, pues ninguna licencia urbanística puede amparar obras en un edificio cuya situación demanial no está regularizada. La inacción del propietario frente a la posibilidad de iniciar gestiones de regularización concesional durante el procedimiento de ruina excluye la concurrencia de conducta obstativa por parte de la Administración.
Tercera. La concurrencia de una medida cautelar de suspensión inicialmente otorgada y posteriormente revocada no constituye argumento de desproporcionalidad de la ejecución subsidiaria cuando el auto cautelar es posterior al acto ejecutivo impugnado y fue alzado por sentencia firme del propio Tribunal, al prevalecer el riesgo para la vida y la seguridad de terceros sobre el interés particular en la conservación del inmueble.
Cuarta. La confluencia de expedientes de demolición sustanciados simultáneamente por la Administración local y por la Administración estatal de costas no genera contradicción ni duplicidad proscrita por el ordenamiento, sino que, por el contrario, refleja la doble vertiente —urbanística y demanial— de la infracción cometida y refuerza la legitimidad de la medida de ejecución subsidiaria adoptada por el municipio.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
