Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 218/2026 (Sección Tercera), de 25 de febrero de 2026, sobre prohibición de contratar derivada de infracciones en materia de defensa de la competencia.
- Materia objeto del pleito
La sentencia del Tribunal Supremo que es objeto del presente análisis resuelve dos recursos de casación de notable trascendencia en la intersección entre el Derecho de la competencia y el Derecho de la contratación pública. Se fija doctrina jurisprudencial sobre dos cuestiones relacionadas pero conceptualmente diferenciadas: de un lado, la determinación de cuál es la autoridad administrativa competente para imponer la prohibición de contratar cuando esta trae causa de una sanción firme por falseamiento de la competencia; y, de otro lado, la identificación de los criterios que deben regir la aplicación del principio de proporcionalidad en la fijación del alcance y duración de dicha medida restrictiva.
El litigio se inscribe en el contexto del régimen de prohibiciones de contratar regulado en los artículos 71 a 73 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP), y, en particular, en la causa prevista en la letra b) del apartado 1 del artículo 71, que veda el acceso a la contratación pública a quienes hayan sido sancionados con carácter firme por infracción grave en materia de falseamiento de la competencia. La problemática central giraba entorno a la articulación entre dicho precepto y el artículo 72.2 LCSP, que regula la competencia procedimental para concretar el alcance y la duración de la prohibición, así como en relación con el artículo 53 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (en adelante, LDC).
La sentencia reviste particular importancia práctica en la medida en que completa y consolida la jurisprudencia iniciada por las sentencias del propio Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 2025 (RC 9091/2022) y 26 de enero de 2026 (RC 20/2023) sobre la competencia, y de 18 de febrero de 2026 (RC 2042/2023) sobre los criterios de proporcionalidad, dotando así de una respuesta unitaria y sistemática a cuestiones que habían generado incertidumbre interpretativa en la práctica sustantiva y procesal.
II. Hechos fácticos relevantes
Los antecedentes fácticos que contextualizan el litigio son los siguientes:
2.1. La resolución sancionadora de la Autoritat Catalana de la Competencia
La Autoritat Catalana de la Competencia (ACCO) dictó resolución por la que impuso a la mercantil recurrente una sanción de multa al apreciar la comisión de conductas colusorias prohibidas por el artículo 1.1 de la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia, tipificadas como infracción muy grave conforme al artículo 62.4.a) de la misma norma. Las conductas consistían en haber acordado, junto con otras empresas competidoras, la presentación de una oferta de cobertura a la licitación para la concesión del servicio público de transporte colectivo urbano de viajeros en autobús.
Junto a la sanción pecuniaria, la ACCO impuso a la mercantil una prohibición de contratar con una duración de 18 meses, limitada a las licitaciones convocadas por el Área Metropolitana de Barcelona en relación con el servicio de transporte de viajeros por carretera.
2.2. La impugnación ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña
La mercantil impugnó dicha resolución ante la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (TSJ CAT), que dictó sentencia en fecha 9 de enero de 2023, estimando parcialmente el recurso. El órgano de instancia acordó reducir la sanción de multa en un 50%,con fundamento en el principio de proporcionalidad. Asimismo, aplicando esos mismos criterios de proporcionalidad, redujo la duración de la prohibición de contratar de 18 a 6 meses, al considerar que la extensión temporal originalmente impuesta resultaba desproporcionada en atención a la falta de reiteración en la conducta infractora y al hecho de que la oferta de la UTE fue finalmente retirada sin consumar sus efectos.
2.3. Los recursos de casación
Contra la citada sentencia formularon sendos recursos de casación, de un lado, la Abogada de la Generalitat de Cataluña, que impugnó la reducción de la duración de la prohibición de contratar, entendiendo que el TSJ había aplicado indebidamente los criterios de graduación de las sanciones pecuniarias para modular una medida de naturaleza distinta; y, de otro lado, la representación procesal de la mercamtil, que cuestionó la propia competencia de la ACCO para imponer la prohibición de contratar y fijar su duración, sosteniendo que dicha facultad correspondía exclusivamente al Ministro de Hacienda y Función Pública a través del procedimiento previsto en el artículo 72.3 LCSP.
III. Cuestión de debate
El Auto de admisión de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 13 de septiembre de 2023, identificó dos cuestiones con interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
- completar, matizar o precisar la jurisprudencia sobre la prohibición de contratar en el ámbito de defensa de la competencia, y, en concreto, determinar, desde la perspectiva de los artículos 53 LDC y 72.2 LCSP, cuál es la autoridad administrativa competente para imponer dicha prohibición de contratar.»
- determinar si resultan aplicables los criterios para la determinación del importe de las sanciones establecidos en el artículo 64 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, a efectos de la proyección del principio de proporcionalidad a la prohibición de contratar del artículo 71 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.»
Ambas cuestiones planteaban, en síntesis, dos grandes interrogantes de calado sistemático. La primera concernía a la distribución competencial en el ámbito de la prohibición de contratar derivada del Derecho de la competencia: ¿puede la autoridad sancionadora de competencia —estatal o autonómica— pronunciarse en su propia resolución sobre el alcance y la duración de la prohibición, o resulta preceptivo acudir al procedimiento del artículo 72.3 LCSP ante el Ministro de Hacienda? La segunda, de naturaleza sustantiva, planteaba si los criterios de graduación de sanciones del artículo 64 LDC —dimensión del mercado, cuota de mercado, alcance y duración de la infracción, beneficios ilícitos obtenidos, circunstancias agravantes y atenuantes— resultan aplicables para modular la extensión temporal de la prohibición de contratar, o si, por el contrario, esta medida restrictiva se rige por parámetros propios e independientes de los del régimen sancionador.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo estructura su razonamiento sobre dos pilares fundamentales, dando respuesta separada a cada cuestión de interés casacional:
4.1. Competencia de la autoridad de competencia para imponer la prohibición de contratar y determinar su alcance y duración
La Sala aborda esta cuestión ratificando y consolidando la doctrina fijada en pronunciamientos precedentes, a la que incorpora una argumentación de notable densidad sistemática. El punto de partida es la caracterización jurídica de la prohibición de contratar: no se configura como una sanción accesoria integrada en el régimen punitivo de la LDC, sino como una consecuencia legal propia del Derecho de la contratación pública, que nace directamente por ministerio del artículo 71.1.b) LCSP una vez concurre el presupuesto habilitante —la imposición firme de una sanción grave o muy grave por falseamiento de la competencia—. Como afirma la Sala:
“Conviene precisar, en este punto, que la prohibición de contratar no nace de un acto constitutivo de la autoridad administrativa, sino que se produce ope legis, por ministerio del artículo 71.1.b) de la Ley de Contratos del Sector Público una vez concurre el presupuesto habilitante consistente en la imposición firme de una sanción por falseamiento de la competencia, siendo objeto de intervención administrativa únicamente la determinación de su alcance y duración en los términos previstos en el artículo 72 del mismo texto legal.”
Desde esta premisa, el Tribunal construye su argumentación sobre la estructura normativa del artículo 72 LCSP, que no diseña un procedimiento único y excluyente, sino un sistema de doble cauce. Con carácter principal, el alcance y la duración de la prohibición puede —y debe— determinarse en la propia resolución sancionadora; solo de forma subsidiaria, cuando esa resolución no contenga dicho pronunciamiento, opera el procedimiento del artículo 72.3, atributivo de competencia al Ministro de Hacienda. El Tribunal es contundente al señalar:
“La referencia a la ‘resolución administrativa’ contenida en el artículo 72.2 de la Ley de Contratos del Sector Público indica que, cuando la prohibición de contratar deriva de una sanción firme por infracción grave en alguna de las materias a las que la ley vincula expresamente esta consecuencia, el alcance y la duración de dicha prohibición pueden determinarse en la propia resolución sancionadora. Ello implica que el órgano que impone la sanción está habilitado para pronunciarse también sobre la prohibición de contratar, lo que supone una atribución implícita de competencia a la autoridad sancionadora.”
La Sala refuerza esta conclusión con un argumento de coherencia funcional de notable solidez: la autoridad de competencia es precisamente el órgano que ha instruido el procedimiento, analizado el mercado afectado, valorado la gravedad y duración de la conducta y ponderado sus efectos sobre la competencia. Por ello, es quien se encuentra en mejor posición para concretar de forma proporcional el alcance de la prohibición, evitando respuestas automáticas o indiscriminadas. Si se negara esta competencia, se vaciaría de contenido normativo la alusión expresa a la «resolución administrativa» en el artículo 72.2 LCSP y se convertiría el procedimiento subsidiario del artículo 72.3 en un trámite ineludible, en contradicción con la estructura lógica del precepto.
La sentencia también despeja la cuestión relativa a la compatibilidad de este régimen con el Derecho de la Unión Europea, y en particular con la STJUE de 21 de diciembre de 2023 (asunto C-66/22, Infraestructuras de Portugal). El Tribunal precisa que dicha sentencia se limita a exigir que la decisión de exclusión en cada procedimiento de adjudicación concreto corresponda al poder adjudicador, sin imponer una exclusividad competencial ni prohibir que el Derecho interno atribuya a la autoridad de competencia la facultad de determinar previamente el alcance y la duración de una prohibición legalmente establecida:
“El régimen interno no vulnera el Derecho de la Unión Europea, al preservar la competencia del poder adjudicador para apreciar y aplicar la prohibición en cada procedimiento de contratación y limitar la intervención de la autoridad administrativa en materia de competencia a la determinación del alcance y la duración de una prohibición de contratar legalmente establecida.”
4.2. Extensión de la prohibición a las infracciones muy graves
La sentencia aprovecha asimismo para zanjar la cuestión de si la prohibición de contratar del artículo 71.1.b) LCSP resulta aplicable únicamente ante infracciones graves o también ante infracciones muy graves en materia de falseamiento de la competencia. La respuesta afirmativa se apoya en un argumento de coherencia lógica y sistemática: la referencia a la infracción grave debe interpretarse como la fijación de un umbral mínimo de gravedad, no como la exclusión de conductas de mayor reproche. El Tribunal razona:
“La referencia a la infracción grave en el artículo 71.1.b) de la Ley de Contratos del Sector Público para que proceda la imposición de la prohibición de contratar ha de entenderse como la fijación de un umbral mínimo de gravedad, y no como la exclusión de las infracciones muy graves en materia de competencia, por lo que la alegación de la recurrente debe ser desestimada.”
4.3. Inaplicabilidad del artículo 64 LDC para modular la duración de la prohibición de contratar
La segunda cuestión de interés casacional recibe una respuesta también precisa y bien fundamentada. La Sala estima el recurso de la Generalitat de Cataluña al concluir que el TSJ incurrió en una aplicación indebida del principio de proporcionalidad al reducir la duración de la prohibición de contratar empleando los mismos criterios de graduación aplicados para rebajar la multa. La argumentación descansa en la diferente naturaleza y finalidad de ambas figuras:
“Los artículos 1 y 64 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia y el artículo 71 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, tienen distintas finalidades en cuanto que, la primera norma, persigue la imposición de sanciones por la realización de conductas tipificadas como infracción en la normativa reguladora de la defensa de la competencia, mientras que la norma de los contratos del sector público regula la medida restrictiva consistente en la prohibición de contratar, que determina la exclusión temporal de la sancionada de participar en un procedimiento de adjudicación de un contrato público.”
La prohibición de contratar, subraya el Tribunal, no persigue un objetivo punitivo sino preventivo: garantizar que los procedimientos de adjudicación se ajusten a los principios de transparencia, igualdad de trato y eficiencia, excluyendo precautoriamente a los operadores económicos cuyo comportamiento previo revela graves irregularidades en el cumplimiento de las obligaciones jurídicas, éticas y de buena fe empresarial. Esta distinta finalidad impide la aplicación analógica de los criterios sancionadores del artículo 64 LDC o del artículo 29 de la Ley 40/2015 a la modulación de la prohibición:
“La medida de prohibición de contratar no es una sanción, pues, según hemos declarado, es una limitación ex lege que se anuda y tiene como presupuesto, en determinados supuestos, la existencia de una sanción firme por infracción grave de determinadas normas, por lo que no cabe aplicar por analogía normas de carácter sancionador a consecuencias jurídicas de distinta naturaleza, como es la prohibición de contratar.”
En su lugar, el Tribunal identifica un elenco de circunstancias específicas que deben ponderarse para determinar el alcance y duración de la prohibición conforme al principio de proporcionalidad del artículo 4 de la Ley 40/2015: (i) la existencia de manifiesta mala fe del operador, derivada de su conducta de falseamiento en el procedimiento de licitación; (ii) el carácter deliberado de dicha conducta a efectos de valorar la idoneidad y fiabilidad del licitador; (iii) la estructura competitiva y las particularidades del mercado afectado, incluyendo la periodicidad de las licitaciones, la duración de los contratos públicos, el ámbito geográfico y los efectos reales sobre la preservación de la transparencia y la igualdad de trato; y (iv) la gravedad y la duración de la infracción cometida y la participación del operador en la misma.
V. Doctrina jurisprudencial fijada
La Sala concluye fijando de manera formal la doctrina jurisprudencial en los siguientes términos, que la sentencia reitera y consolida respecto de pronunciamientos anteriores:
- En primer lugar, la prohibición de contratar puede acordarse en la propia resolución sancionadora por la autoridad de competencia estatal o autonómica, que fijará su alcance y duración conforme al artículo 72.2 LCSP; en defecto de tal pronunciamiento, la competencia corresponde a la autoridad contractual mediante el procedimiento del artículo 72.3 LCSP.
- En segundo lugar, la referencia a la infracción grave del artículo 71.1.b) LCSP constituye un umbral mínimo, sin excluir las infracciones muy graves.
- En tercer lugar, para determinar el alcance y la duración de la prohibición, las autoridades competentes deben aplicar el principio de proporcionalidad del artículo 4 de la Ley 40/2015, atendiendo a las circunstancias específicas enumeradas —mala fe, carácter deliberado, estructura del mercado, viabilidad de las licitaciones y gravedad de la infracción—, con exclusión de los criterios previstos en el artículo 29 de la Ley 40/2015 y en el artículo 64 LDC.
VI. Conclusión
La STS 218/2026, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, representa un hito jurisprudencial de primer orden en la consolidación del régimen jurídico de la prohibición de contratar por falseamiento de la competencia en el Derecho público español. Su aportación se despliega en tres dimensiones diferenciadas que merecen ser subrayadas.
Desde una perspectiva competencial, la sentencia despeja definitivamente la incertidumbre que existía sobre la autoridad habilitada para pronunciarse sobre la prohibición de contratar en el marco de un expediente sancionador de defensa de la competencia. Al confirmar que la «resolución administrativa» a que se refiere el artículo 72.2 LCSP comprende la resolución sancionadora dictada por la autoridad de competencia autonómica o estatal, el Tribunal dota de plena operatividad al sistema de doble cauce diseñado por el legislador y preserva la lógica funcional de un régimen en el que la misma autoridad que instruye el expediente y conoce el mercado afectado es quien está en mejor posición para concretar de forma proporcionada las consecuencias jurídicas derivadas de la infracción. La alternativa —remitir siempre al procedimiento ante el Ministro de Hacienda— introduciría dilaciones y disociaciones incompatibles con la eficacia disuasoria que la medida debe cumplir.
Desde una perspectiva material, la distinción entre la naturaleza sancionadora de la multa y la naturaleza preventivo-restrictiva de la prohibición de contratar tiene consecuencias prácticas de primer orden. La prohibición no se mide con el mismo rasero que la sanción: no se gradúa en función del volumen de negocios, ni de los criterios agravantes y atenuantes del artículo 64 LDC, ni de los parámetros del principio sancionador del artículo 29 de la Ley 40/2015. Su extensión temporal debe calibrarse atendiendo a la realidad del mercado afectado, la periodicidad de las licitaciones, la mala fe y el carácter deliberado de la conducta, y los efectos reales de la restricción sobre la preservación de los principios de transparencia e igualdad de trato en la contratación pública.
Por último, desde una perspectiva sistemática, la sentencia consolida una línea jurisprudencial que armoniza el Derecho interno con el marco europeo fijado por la STJUE Infraestructuras de Portugal (C-66/22), delimitando con precisión los ámbitos competenciales de la autoridad de competencia —determinación del alcance y duración de la prohibición en la resolución sancionadora— y del poder adjudicador —apreciación y aplicación de la prohibición en cada procedimiento de licitación concreto—. Esta distribución funcional garantiza la eficacia del sistema y preserva la autonomía decisoria del órgano de contratación, en coherencia con las exigencias del Derecho de la Unión Europea.
