En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Quinta, n.º 126/2026, de 26 de febrero de 2026, que desestima el recurso de apelación formulado por la empresa apelante contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de Valencia, que había confirmado la penalidad de 45.000 € impuesta por el Ayuntamiento por fallos en la detección y resolución de incidencias en el sistema semafórico de la ciudad durante los días 14 a 18 de noviembre de 2023.
I. Materia objeto del pleito
El presente recurso tiene por objeto la impugnación del acuerdo del concejal delegado del Ayuntamiento, de julio de 2024, confirmado en reposición, mediante el que se impuso a la empresa apelante, adjudicataria del contrato de “Gestión Inteligente del Tráfico en la ciudad”, una penalidad de 45.000 euros, al amparo del apartado U.2 del Anexo I del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP), por fallos en la detección de incidencias y no resolución de la misma en los tiempos previstos.
La controversia se enmarca en el régimen de penalidades propias de los contratos de servicios de gestión del tráfico urbano y plantea cuestiones de relevancia práctica en la contratación pública local: la distribución de la carga de la prueba entre el contratista y la Administración en los procedimientos de imposición de penalidades, la correcta calificación jurídico-técnica del incumplimiento —con particular incidencia en la distinción entre “avería” e “incidencia” a los efectos del pliego—, y los límites del principio de proporcionalidad en la graduación de sanciones contractuales cuando el contratista deja una incidencia de seguridad vial sin resolver durante más de cuatro días.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. La detección de la incidencia y la primera intervención del contratista
El 14 de noviembre de 2023, los sistemas de control del Centro de Gestión del Tráfico (CGT) detectaron que el grupo semafórico 14 del regulador de tráfico 2020, presentaba un funcionamiento anómalo: cuando se encontraba activa la fase verde para peatones, el semáforo rojo permanecía encendido simultáneamente. La incidencia fue inicialmente tratada como una avería, encargándose al personal de mantenimiento de la empresa adjudicataria su resolución.
El mismo día 14, la empresa transmitió al Ayuntamiento información indicando que el problema había sido resuelto. Sin embargo, según se acreditaría posteriormente mediante informe técnico municipal, dicha reparación no fue correcta. La empresa había procedido a la sustitución de lámparas halógenas fundidas por otras de tipo LED con casquillo E27, palmariamente inadecuadas para redes de semáforos, mediante una actuación unilateral, no autorizada ni comunicada al Servicio de Movilidad.
2.2. La persistencia de la incidencia y la verificación municipal
El 18 de noviembre de 2023, el funcionario municipal responsable del CGT comprobó in situ que la misma situación detectada el día 14 persistía: cuando se encontraba activa la fase verde, el semáforo rojo continuaba encendido simultáneamente, y viceversa. Solicitada la presencia del personal técnico de mantenimiento de ETRA, este se personó en el lugar, constatándose la antigüedad del problema.
El informe técnico de la Sección de Regulación de la Circulación del Servicio de Movilidad del Ayuntamiento, de 31 de mayo de 2024, concluyó que la acción correctora necesaria para resolver la incidencia únicamente se ejecutó el día 18, lo que probaba que la situación se había mantenido desde el día 14 de manera ininterrumpida, y que las actuaciones de reparación efectivas se iniciaron a partir del día 20. El problema detectado no tenía su origen exclusivamente en el tipo de lámparas utilizadas, sino en el procedimiento técnicamente inapropiado seguido por el contratista.
2.3. El procedimiento de imposición de la penalidad y la impugnación judicial
El Ayuntamiento de València dictó el acuerdo de 12 de julio de 2024, imponiendo a la ahora apelante una penalidad de 45.000 euros al amparo del apartado U.2 del Anexo I del PCAP, referido a “Penalidades por fallos en la detección de incidencias”.
III. Cuestión de debate
El recurso de apelación plantea tres cuestiones jurídicas diferenciadas que la Sala aborda de forma sucesiva:
a) Error en la valoración de la prueba: La empresa apelante sostiene que la sentencia de instancia otorgó preferencia acrítica al informe técnico de la Administración sancionadora sin confrontarlo con las pruebas aportadas por el contratista, concluyendo erróneamente que se trató de una única incidencia no resuelta durante cuatro días, cuando en realidad existieron dos averías distintas —el 14 y el 18 de noviembre—, ambas solucionadas en menos de dos horas desde su detección.
b) Indebida aplicación del principio de tipicidad: La apelante alega que el Ayuntamiento aplicó erróneamente el apartado U.2 del Anexo I (penalidad por fallos en la detección de incidencias) cuando, en realidad, la situación descrita correspondería al apartado U.3 (penalidad por demora en la reparación de averías), denunciando una deliberada confusión entre los términos “avería” e “incidencia”.
c) Vulneración del principio de proporcionalidad: La apelante considera desproporcionada la penalidad impuesta, argumentando que los tiempos de detección y resolución han sido confundidos y que, en ningún caso, se superó el plazo máximo de dos horas previsto en el Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT).
IV. Ratio decidendi
La Sala del TSJCV articula su decisión desestimatoria sobre los siguientes pilares argumentativos:
4.1. Sobre la valoración de la prueba: primacía del informe técnico no contradicho
El Tribunal parte de una premisa metodológica fundamental: los actos administrativos impugnados gravitan, en gran medida, sobre un informe técnico elaborado por la Sección de Regulación de la Circulación del Servicio de Movilidad del Ayuntamiento, dotado de gran precisión y exhaustividad en el análisis de la deficiencia, su duración y sus causas técnicas. Frente a este documento, la empresa contratista no aportó prueba técnica de ningún tipo a la controversia, limitando su defensa a alegaciones de parte.
La Sala constata que la apelante, tanto en primera instancia como en apelación, trató de desvirtuar los presupuestos fácticos del informe mediante simples argumentaciones, carentes de fuerza justificativa suficiente. El Tribunal reproduce los pasajes clave del informe técnico municipal para fundar su decisión confirmatoria:
“El martes 14 de noviembre de 2023 a las 6:45 h se detecta que el grupo semafórico 14 del regulador de tráfico 2020 ubicado en la Avda. del Dr. Manuel Candela con Santos Justo y Pastor, cuando se encuentra activa la fase verde de peatones, el semáforo rojo permanece encendido simultáneamente al verde … Para resolver la incidencia debe ejecutarse una acción concreta como la descrita y ejecutada el día 18, lo que prueba que la situación se mantuvo desde el día 14 hasta ese momento y que la información que la empresa transmite el día 14 a las 8:40h, indicando la resolución del problema, no era correcta … ya ha quedado perfectamente constatado que las actuaciones que relacionan se iniciaron a partir del día 20 y que entre el 14 y el 18 no se ejecutaron por parte de la empresa adjudicataria las acciones oportunas para resolver la incidencia previamente comunicada”
El Tribunal concluye, confirmando plenamente el razonamiento del juzgado de instancia, que el informe demuestra con claridad la existencia de una única incidencia continuada —el funcionamiento simultáneo del semáforo rojo y verde en fase peatonal— que permaneció vigente desde el 14 hasta el 18 de noviembre, siendo imputable su persistencia a la incorrecta ejecución de la reparación por parte del contratista:
“valorado (…) el informe de los servicios de movilidad de 31 de mayo de 2024, folios 5240 y siguientes del expediente, con sus correspondientes fotografías y explicaciones técnicas, el mismo (…) demuestra claramente la incidencia existente, de iluminación simultánea de la indicación de regulación del paso de peatones en fase verde y en fase roja, y siendo que era la misma primeramente denunciada, el hecho de que se compruebe casi cuatro días después que persiste, explicándose técnicamente la incorrecta reparación efectuada, permite tener por acreditado sin duda alguna la realidad de dicha incidencia, su duración, y la imputabilidad de la misma a la incorrecta ejecución de la entidad contratista”
Esta doctrina consolida un criterio probatorio de notable trascendencia práctica: en el marco de los procedimientos de imposición de penalidades contractuales, cuando la Administración funda su decisión en un informe técnico preciso y exhaustivo, es carga del contratista aportar prueba técnica de carácter pericial o documental que lo contradiga eficazmente. Las meras alegaciones de parte son insuficientes para desvirtuar el valor probatorio del informe administrativo.
4.2. Sobre la calificación jurídica: correcta aplicación del apartado U.2 del PCAP
La Sala desestima el motivo de indebida aplicación del principio de tipicidad con una argumentación especialmente sólida. El Tribunal reproduce los términos del apartado U.2 del Anexo I del PCAP del contrato de gestión del tráfico:
“U.2.- PENALIDAD POR FALLOS EN LA DETECCIÓN DE INCIDENCIAS. El personal que la empresa adjudicataria destine al CGT deberá controlar el estado de la circulación, detectando las averías y anomalías en todos los elementos de la red viaria y del sistema de gestión del tráfico, los accidentes, incidentes, las congestiones y los problemas de distinta índole que existan en cada momento. Ante la detección de alguna de las incidencias o circunstancias, la empresa contratista deberá adoptar las acciones oportunas según se detallan en el PPT. En caso de que dichas incidencias o circunstancias, no sean detectadas o habiendo sido detectadas no generen las acciones oportunas por el personal de la empresa adjudicataria, teniendo medios para detectarla, incumpliendo los tiempos máximos exigidos, se le impondrá, por cada incumplimiento, la siguiente penalidad”
A partir de los hechos acreditados, la Sala concluye que la actuación de la contratista encaja con total nitidez en el supuesto descrito en el apartado U.2: la empresa detectó la incidencia el día 14, pero no adoptó las acciones oportunas para su resolución efectiva, incumpliendo los tiempos máximos exigidos durante más de cuatro días. La pretensión de aplicar el apartado U.3 (penalidad por demora en la reparación de averías), carece de fundamento porque lo ocurrido no fue un mero retraso en una reparación correctamente iniciada, sino una intervención técnicamente inapropiada que dejó la incidencia sin resolver:
“No parece dudoso que el comportamiento seguido por la contratista encaja en el ámbito del concepto en el que lo situó, en la resolución de 12 de julio de 2024, el Ayuntamiento de València. Se trató, así, de una “incidencia” que, tras ser detectada, no generó las acciones oportunas por el personal de la empresa adjudicataria, teniendo medios para detectarla, incumpliendo los tiempos máximos exigidos”
El Tribunal subraya que la clave interpretativa es que la incidencia fue detectada el día 14 pero no resuelta eficazmente hasta el día 18, siendo la intervención del 14 técnicamente inapropiada. Ello determina la aplicación del apartado U.2, que abarca tanto la falta de detección como la detección sin generación de las acciones oportunas en plazo. La distinción entre “averia” e “incidencia” que propone el contratista queda desvirtuada por los propios términos del pliego, que en el apartado U.2 incluye expresamente las “averías y anomalías” dentro del concepto de incidencias que el adjudicatario debe detectar y resolver.
4.3. Sobre la proporcionalidad: gravedad objetiva de la incidencia y ausencia de confusión temporal
La Sala descarta igualmente la vulneración del principio de proporcionalidad con una argumentación que atiende a la gravedad material del incumplimiento. El Tribunal pone de relieve que la incidencia consistía en el funcionamiento simultáneo de la fase roja y verde en un importante grupo semafórico, con el grave riesgo para la seguridad vial y peatonal que ello comporta:
“Poco margen existe para la transgresión de este principio cuando del mencionado informe se deriva de la gravedad del comportamiento seguido por el contratista, que dejó sin resolver una incidencia durante más de cuatro días. Una incidencia con importante calado objetivo como es el funcionamiento simultáneo de la fase roja y verde en un importante grupo semafórico.”
El Tribunal rechaza explícitamente que exista confusión alguna entre tiempos de detección y tiempos de resolución. La avería permaneció vigente entre el 14 de noviembre de 2023 (6:45 horas) y el 18 de noviembre, siendo las alegaciones de la contratista sobre la resolución de dos incidencias distintas en menos de dos horas incompatibles con los hechos acreditados en el informe técnico municipal.
V. Conclusión
La STSJCV aporta un pronunciamiento de interés para las entidades locales y los contratistas de servicios de gestión del tráfico, consolidando criterios sobre la imposición de penalidades contractuales en este sector. Las principales conclusiones que se extraen son las siguientes:
i. La carga de la prueba en los procedimientos de imposición de penalidades corresponde al contratista cuando la Administración sustenta su decisión en un informe técnico preciso. Ante un informe administrativo dotado de rigor, exhaustividad y apoyo documental —fotografías, cronología de eventos, análisis técnico de la causa—, la mera formulación de alegaciones de parte resulta insuficiente para enervar su fuerza probatoria. El contratista que pretenda desvirtuar tal informe debe aportar prueba pericial o técnica de carácter equivalente.
ii. La distinción entre “avería” e “incidencia” en el pliego no puede utilizarse para eludir la tipificación del incumplimiento cuando el propio pliego incorpora las averías dentro del objeto de las obligaciones de detección y resolución del apartado U.2. La calificación jurídico-técnica debe partir del comportamiento acreditado —detección seguida de intervención técnicamente inapropiada que deja la incidencia sin resolver— y no de la denominación que el contratista otorgue a los hechos.
iii. El principio de proporcionalidad en la imposición de penalidades no opera como límite efectivo cuando la incidencia tiene un calado objetivo de seguridad vial relevante y el incumplimiento se prolonga durante más de cuatro días. La gravedad objetiva del funcionamiento simultáneo de fases roja y verde en un grupo semafórico de una vía principal legitima la cuantía de la penalidad, sin que quepa invocar proporcionalidad frente a incumplimientos que comprometen la seguridad de los usuarios de la vía pública.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
