En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, nº 537/2025, de 18 de diciembre de 2025, sobre disciplina urbanística, caducidad del procedimiento de restablecimiento de la realidad física alterada y prescripción de infracciones urbanísticas en obras clandestinas.
I. Materia objeto del pleito
La vicisitud objeto de la litis se enmarca en el ámbito de la disciplina urbanística, concretamente en las materias relativas al ejercicio de las potestades administrativas de sanción e imposición del deber de restablecimiento de la realidad física alterada por la ejecución de obras sin licencia en suelo rústico de las Illes Balears.
El litigio tiene por objeto la impugnación de dos actos administrativos distintos, aunque materialmente vinculados, dictados por la Agencia de Defensa del Territori: de un lado, el Decreto de la Presidencia de la Agencia de 17 de junio de 2020, que desestima el recurso de reposición contra la resolución sancionadora de 26 de marzo de 2019, que impone al interesado una multa de 28.906,34 euros por la comisión de infracciones urbanísticas; de otro, el Acuerdo del Consell de Direcció de la misma Agencia de 26 de junio de 2020, que desestima el recurso de reposición contra el acuerdo de 29 de marzo de 2019, que ordena el restablecimiento de la realidad física alterada por las actuaciones ejecutadas sin título habilitante en la parcela objeto del expediente.
El Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears aborda, en su función revisora en apelación, cuestiones de notable trascendencia práctica en el ámbito de la disciplina urbanística: (i) la determinación del dies a quo para el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento de restablecimiento cuando existe un expediente previo archivado contra un sujeto distinto; (ii) la carga de la prueba sobre la fecha de finalización de obras clandestinas a efectos de apreciar la prescripción de la infracción; (iii) el alcance procesal del recurso de apelación cuando los actos acumulados tienen diferente cuantía.
II. Hechos fácticos relevantes
1. La detección de las obras clandestinas y el inicio del expediente disciplinario
El 17 de julio de 2017, los servicios de inspección de la Agencia de Defensa del Territori levantaron acta al constatar que se habían ejecutado diversas obras sin la correspondiente licencia urbanística. Las obras detectadas consistían en una porxada anexa a la vivienda de unos 18 m², un almacén o corral de unos 12 m², un gallinero o corral de escasa entidad constructiva de unos 6 m², una piscina de unos 35 m², una terraza-solárium de unos 160 m², una porxada-aparcamiento de unos 30 m² y una caseta de almacenamiento.
2. La tramitación del expediente y el cambio de sujeto responsable
Figurando en el Catastro como propietario el padre del ahora demandante, se inició expediente de disciplina urbanística contra el mismo en resolución de 29 de diciembre de 2017. En el curso de dicho expediente, el padre del hoy apelante presentó escrito manifestando que había donado la nuda propiedad de la finca a su hijo, aportando la correspondiente escritura de donación. En consecuencia, mediante resolución de 26 de junio de 2018, se acordó el archivo del expediente sancionador contra el padre y se dio inicio a un nuevo expediente sancionador y de restablecimiento de la legalidad contra el ahora apelante, en su condición de nudo propietario de la parcela.
3. Las resoluciones sancionadora y de restablecimiento
Mediante resolución del Director Gerente de la Agencia de Defensa del Territori de 26 de marzo de 2019, notificada el 23 de abril de 2019, se impuso al demandante una sanción de 28.906,34 euros por las infracciones urbanísticas cometidas en la parcela. Por acuerdo del mismo órgano de 29 de marzo de 2019, notificado igualmente el 23 de abril de 2019, se ordenó el restablecimiento de la realidad física alterada.
III. Cuestión de debate
El núcleo jurídico del litigio en apelación se articula entorno a cuatro cuestiones diferenciadas pero estrechamente relacionadas entre sí:
La primera, y de naturaleza estrictamente procesal, es la determinación del ámbito objetivo del recurso de apelación. La Administración demandada planteó la inadmisibilidad parcial del recurso respecto de la sentencia que confirma la resolución sancionadora, por no alcanzar la cuantía de 28.906,34 euros el umbral de 30.001 euros exigido por el artículo 81.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) para acceder a la segunda instancia, lo que determina que el recurso de apelación solo pueda proyectarse sobre la orden de restablecimiento de la realidad física alterada.
La segunda cuestión es la caducidad del procedimiento de restablecimiento. El recurrente sostuvo que el plazo de un año previsto en el artículo 195.1 de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de Urbanismo de las Illes Balears (LUIB), debía computarse desde la fecha de inicio del primer expediente disciplinario dirigido contra su padre (29 de diciembre de 2017), y no desde el acuerdo de inicio del segundo expediente, el de 26 de junio de 2018.
La tercera cuestión es la prescripción de la infracción urbanística. El apelante alegó que las obras se habían concluido más de ocho años antes de la incoación del expediente y que, por tanto, la infracción habría prescrito conforme al artículo 73 de la Ley 10/1990, de disciplina urbanística, aportando albaranes y fotografías como medios de prueba. La controversia versa sobre la suficiencia de dichos medios probatorios y sobre a quién corresponde la carga de acreditar la fecha de finalización de las obras clandestinas.
La cuarta y última cuestión, que el Tribunal resuelve sin entrar en el fondo por razones procesales, es la invocada ausencia de responsabilidad del apelante como nudo propietario, dado que el uso y disfrute de la finca fue reservado por el padre en el momento de la donación. Al tratarse de un argumento no alegado en primera instancia, la Sala declara su improcedencia en apelación.
IV. Ratio decidendi
La Sala inadmite el recurso interpuesto sobre la base de los siguientes fundamentos:
4.1. Inadmisibilidad parcial del recurso de apelación: el límite cuantitativo del artículo 81.1.a) LJCA y la regla de no comunicación en los procesos acumulados
La Sala comienza abordando la cuestión procesal de mayor alcance, esto es, si el recurso de apelación puede extenderse simultáneamente sobre la sentencia que confirma la resolución sancionadora (multa de 28.906,34 euros) y sobre la que confirma la orden de restablecimiento (cuantía indeterminada).
El Tribunal resuelve esta cuestión aplicando con rigor el artículo 41.3 LJCA, que establece la regla de no comunicación de la cuantía en los supuestos de acumulación: aunque la acción acumulada contra la orden de restablecimiento es de cuantía indeterminada y permite el acceso a la apelación, este carácter no se transmite a la acción contra la resolución sancionadora, cuya cuantía no supera el umbral legal. Sobre esta base, y con apoyo en jurisprudencia constitucional consolidada, la Sala declara la inadmisibilidad parcial del recurso en los siguientes términos:
«Conforme al art. 41,3º de la LJCA ‘En los supuestos de acumulación o de ampliación, la cuantía vendrá determinada por la suma del valor económico de las pretensiones objeto de aquéllas, pero no comunicará a las de cuantía inferior la posibilidad de casación o apelación’.»
La Sala añade que el derecho a la segunda instancia es un derecho de configuración legal, que no forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva garantizado por el artículo 24 CE, en los términos que el Tribunal Constitucional ha reiterado desde sus Sentencias nº 89/1995 y 120/1996. La consecuencia es que el recurso de apelación queda circunscrito exclusivamente a la orden de restablecimiento de la realidad física alterada.
4.2. La caducidad del procedimiento de restablecimiento: el acuerdo de inicio del expediente individualizado como dies a quo
El apelante insistió en que el plazo de caducidad debía computarse desde la incoación del expediente disciplinario contra su padre en diciembre de 2017. La Sala desestima este argumento con una argumentación que distingue con nitidez la identidad del expediente de la identidad del acta de inspección que lo motiva:
«Pues bien, el recurrente insiste en que se tome como fecha de inicio del expediente aquella en que se inició el expediente contra su padre el 29 de diciembre de 2017. No obstante, debe reiterarse lo ya argumentado en la sentencia apelada con respecto a que aquel procedimiento contra el padre se archivó mediante acuerdo de 26 de junio de 2018 adoptándose la decisión de iniciar uno nuevo contra el hijo. Por tanto, es este nuevo acuerdo de inicio de este posterior expediente el que fija la fecha a partir de la cual arranca el cómputo anual.»
A ello, añade el Tribunal que el hecho de que ambos expedientes partan de la misma acta de inspección no los convierte en el mismo procedimiento: «Que se tomase como referencia la misma acta de inspección que había motivado la apertura del anterior expediente, no implica que el expediente fuese el mismo.» La consecuencia jurídica es clara: computado el plazo desde el 26 de junio de 2018, la notificación del acuerdo de restablecimiento el 23 de abril de 2019 se produjo dentro del plazo máximo de un año previsto en el artículo 195.1 LUIB.
4.3. La prescripción de la infracción urbanística y la carga de la prueba en obras clandestinas: el estándar de fehaciencia rigurosa
Este es el núcleo argumentativo más relevante de la sentencia desde el punto de vista de la disciplina urbanística. El apelante pretendió acreditar la prescripción de la infracción mediante albaranes, presupuestos y fotografías, invocando el artículo 73.1 de la Ley 10/1990, que permite probar la fecha de finalización de las obras «por cualquier medio de prueba». La Sala rechaza esta argumentación articulando una doctrina consolidada sobre la carga probatoria y el estándar de rigor exigido.
En primer lugar, el Tribunal aborda quién soporta la carga de probar la fecha de conclusión de las obras ilegales. Con cita expresa de la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2012 (ECLI:ES:TS:2012:530), la Sala afirma:
«La jurisprudencia es constante en el sentido de que no es la Administración quien debe probar la fecha de finalización de las obras clandestinas sino que la prueba corre a cargo del administrado porque (i) se ha colocado voluntariamente en una situación de clandestinidad, (ii) ha creado la dificultad para el conocimiento del dies a quo, y (iii) el principio de la buena fe, plenamente operante en el campo procesal según dispone el artículo 11.1 Ley Orgánica 6/1985, impide que el que crea una situación de ilegalidad pueda obtener ventaja de las dificultades probatorias originadas por esa ilegalidad.»
En segundo lugar, la Sala fija el estándar de rigor probatorio requerido. El Tribunal constata que la Administración, en un ejercicio de discriminación probatoria que la propia sentencia valora positivamente, ya había reconocido la prescripción de algunas de las actuaciones inicialmente incluidas en los expedientes, precisamente aquellas respecto de las cuales las fotografías aéreas aportadas al expediente administrativo resultaron determinantes. Por el contrario, respecto de las obras descritas en los puntos G a M del acta de inspección, dichas fotografías aéreas no permitían acreditar con certeza y exactitud la fecha de su finalización.
Sobre el estándar de prueba requerido para el inicio del cómputo del plazo prescriptivo, la Sala recoge la doctrina que ha elaborado en sentencias precedentes:
«Una obra clandestina se ha entendido siempre -y se sigue entendiendo pues- completa o totalmente finalizada o acabada exclusivamente cuando se acredita que está realmente dispuesta para servir al fin al que estuviera destinada y en condiciones de ser ocupada sin necesidad de obra complementaria de ningún tipo.»
Y añade, en relación con los medios de prueba admisibles y su suficiencia:
«En principio, cualquier medio de prueba es válido para la acreditación rigurosa que se requiere. Pero, como es natural, esa rigurosa acreditación no puede resultar de la sola observación de una fotografía área distante e imprecisa o insuficientemente precisa. Ni tampoco puede ser suficientes las simples manifestaciones de vecinos, facturas o recibos. Esta Sala viene exigiendo rigurosidad y completa fehaciencia en los medios de prueba que el infractor haga valer, de modo que la fecha de finalización de las obras no ha de ofrecer dudas.»
El Tribunal precisa, además, que la exigencia de esta prueba rigurosa no vulnera la presunción de inocencia del infractor, dado que el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística no tiene naturaleza sancionadora. Se trata de una medida de restauración del ordenamiento urbanístico que no se articula a través de un procedimiento sancionador, por lo que los garantistas principios propios del ius puniendi no operan con la misma intensidad.
4.4. La condición de nudo propietario y la prohibición de introducir motivos nuevos en apelación
El apelante alegó por primera vez en sede de apelación que, como nudo propietario de la parcela, no podía ser considerado responsable de las obras ejecutadas, toda vez que el usufructo se había reservado el padre donante. La Sala rechaza entrar en el fondo de esta cuestión por razones estrictamente procesales:
«Este argumento no puede tomarse en consideración en esta fase de apelación porque es un argumento que no se alegó en primera instancia y, en consecuencia, no fue analizado en la sentencia apelada. Y como quiera que la apelación se proyecta sobre la sentencia, no cabe en esta fase introducir motivos nuevos de impugnación del acto administrativo recurrido.»
A mayor abundamiento, el Tribunal señala que dicho motivo se invocaba en relación con la responsabilidad en el procedimiento sancionador, que ya había quedado excluido del ámbito del recurso de apelación por la inadmisibilidad parcial declarada en el fundamento segundo de la sentencia.
V. Conclusión
La sentencia analizada ofrece un pronunciamiento de utilidad práctica en materia de disciplina urbanística, con particular proyección sobre los procedimientos de restablecimiento de la realidad física alterada y sobre la doctrina de la prescripción de infracciones en obras clandestinas, permitiendo extraer las siguientes conclusiones:
Primera. La regla de no comunicación de la cuantía en los procesos acumulados del artículo 41.3 LJCA opera con pleno rigor en sede de apelación: la acumulación de una acción de cuantía indeterminada junto a otra que no supera el umbral del artículo 81.1.a) LJCA no habilita el acceso a la segunda instancia respecto de esta última. El derecho a la segunda instancia no forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva en el orden contencioso-administrativo, por lo que su configuración legal por debajo del umbral cuantitativo no resulta constitucionalmente reprochable.
Segunda. El dies a quo para el cómputo del plazo máximo de resolución del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística es la fecha del acuerdo de inicio del expediente individualizado contra el sujeto responsable, y no la fecha de apertura de cualquier expediente previo que hubiera podido incoarse —y archivarse— contra otro sujeto, aunque tenga por objeto la misma situación fáctica y se base en la misma acta de inspección. La identidad del expediente viene determinada por la identidad del sujeto pasivo, no por la del hecho que lo motiva.
Tercera. En los procedimientos de restablecimiento de la legalidad urbanística derivados de obras clandestinas, la carga de probar la fecha de finalización de dichas obras a efectos de la prescripción recae sobre el infractor, no sobre la Administración. Esta inversión de la carga probatoria se fundamenta en los principios de buena fe procesal y de ausencia de ventaja derivada de la propia ilegalidad, sin que ello afecte a la presunción de inocencia, dado el carácter no sancionador del procedimiento de restablecimiento.
Cuarta. El estándar de fehaciencia exigido para acreditar la conclusión de las obras clandestinas a efectos del inicio del cómputo del plazo prescriptivo es de máximo rigor: la prueba debe acreditar que la obra estaba «realmente dispuesta para servir al fin al que estuviera destinada y en condiciones de ser ocupada sin necesidad de obra complementaria de ningún tipo», sin que la fecha de finalización ofrezca duda alguna. Los albaranes, presupuestos, facturas o fotografías aéreas de escasa resolución no alcanzan, por sí solos, dicho estándar de fehaciencia.
