En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, con sede en Albacete), núm. 14/2026, de 15 de enero de 2026, interpuesto por un particular contra la resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana que impuso una sanción de 5.039,95 € por infracción leve del artículo 116.3 a) y b) del Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA), junto con una indemnización de 1.512,00 € por daños al dominio público hidráulico.
I. Materia objeto de la resolución
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha aborda tres cuestiones interesantes desde una óptica práctica en el ámbito del régimen sancionador del dominio público hidráulico: i) la determinación del dies a quo del plazo de prescripción en las infracciones continuadas de extracción ilegal de aguas; ii) la validez del coste económico unitario del agua como parámetro cuantificador del daño al dominio público hidráulico cuando ha sido anulado el acuerdo de la Junta de Gobierno que lo fijó, pero dichos criterios se encuentran igualmente recogidos en el Plan Hidrológico de Cuenca; iii) y la existencia o inexistencia de daños al dominio público hidráulico cuando el infractor extrae agua desde un pozo no autorizado, pero dispone de aprovechamiento reconocido para la misma parcela y el volumen extraído no supera el total autorizado.
El objeto central del debate gravita, por tanto, en la articulación de tres argumentos sostenidos por el recurrente: la prescripción de la infracción leve, la improcedencia del precio del agua aplicado para calcular el daño y la indemnización, y la ausencia de daño real al dominio público hidráulico en atención a los derechos concesionales de que ya disponía el sancionado sobre la misma explotación agrícola.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. El expediente sancionador y las resoluciones impugnadas
En el marco de las actuaciones de control del dominio público hidráulico llevadas a cabo por la Confederación Hidrográfica del Guadiana, se levantó denuncia contra el demandante por la «detracción de aguas públicas subterráneas sin concesión administrativa de un pozo ubicado en la zona de Cordovilla», mediante el riego de una superficie total de 8,4 hectáreas de viña en régimen de riego por goteo, con un volumen de 12.600 m³, en una zona incluida en el Sistema Oriental, Subsistema Alto Guadiana, concretamente en la Masa de Aguas Subterránea Mancha Occidental II, declarada en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y químico.
Instruido el correspondiente expediente sancionador, mediante resolución de 11 de noviembre de 2021 del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana se impuso al recurrente una sanción de 5.039,95 € por la comisión de una infracción calificada como leve conforme al artículo 116.3 a) y b) del TRLA, en relación con el artículo 315 a) y m) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH), junto con una indemnización de 1.512,00 € en concepto de daños al dominio público hidráulico. Interpuesto recurso de reposición, este fue desestimado por resolución de 23 de febrero de 2022, que confirmó íntegramente la sanción impuesta.
III. Cuestión de debate
La resolución plantea y resuelve las siguientes cuestiones jurídicas fundamentales:
Primera: ¿En las infracciones continuadas de extracción ilegal de aguas, cuál es el dies a quo del plazo de prescripción? ¿Coincide con la fecha de la denuncia o con la fecha en que puede acreditarse el cese de la actividad infractora o, en su defecto, con la fecha de finalización de la campaña de riego?
Segunda: ¿Puede la anulación judicial del acuerdo de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Guadiana de 27 de noviembre de 2019, que fijó el coste unitario del agua a efectos de valoración de daños al dominio público hidráulico, privar de validez a las resoluciones sancionadoras que aplican ese mismo coste unitario cuando el mismo viene también recogido en el Plan Hidrológico de Cuenca aprobado por Real Decreto 1/2016? ¿Puede el Plan Hidrológico constituir base normativa suficiente y autónoma para la cuantificación del daño conforme al artículo 326 bis.1.c) del RDPH?
Tercera: ¿La extracción de aguas subterráneas desde un pozo no autorizado genera daño al dominio público hidráulico aun cuando el infractor disponga de aprovechamiento concesional reconocido para la misma parcela y el volumen extraído no supere el total autorizado por dicho aprovechamiento? ¿Puede compensarse la irregularidad formal de la captación con el volumen disponible no agotado en virtud de otros títulos concesionales?
IV. Ratio decidendi
El recurso es íntegramente desestimado por la Sala, que resuelve de manera separada y ordenada cada una de las tres cuestiones planteadas.
4.1. La prescripción en las infracciones continuadas: el dies a quo no coincide con la fecha de la denuncia
Respecto a la primera cuestión, la Sala rechaza la tesis del recurrente de que el cómputo prescriptivo deba iniciarse desde la fecha de la denuncia. Partiendo de la calificación de los hechos como infracción continuada, el Tribunal precisa que en este tipo de infracciones el dies a quo no puede coincidir con el momento de la inspección ni con la denuncia, sino con la fecha en que cesa la conducta infractora. La Sala razona:
“Tratándose de una infracción continuada, el día inicial no coincide con la fecha de la denuncia, sino con la fecha en la que esté acreditado, en su caso, que ya no se regaba; y a falta de esta acreditación habrá de estarse a la fecha en la que, normativamente, viene fijado la finalización de la campaña de riego, que en este caso era el 30-8-2020; como quiera que el procedimiento sancionador se incoó el 5-2-2021, hemos de concluir que no habían transcurrido los seis meses aludidos.”
Este razonamiento tiene relevancia práctica: en ausencia de prueba que acredite la fecha exacta del cese del riego, la Sala acude a la fecha normativa de finalización de la campaña de riego como momento de consumación de la infracción continuada. Dado que entre el 30 de agosto de 2020 y la incoación del procedimiento sancionador el 5 de febrero de 2021 únicamente habían transcurrido aproximadamente cinco meses y cinco días, no se alcanza el plazo de seis meses establecido para la prescripción de las infracciones leves, por lo que la infracción no había prescrito en el momento de la incoación del expediente.
4.2. La validez del coste económico del agua fijado en el Plan Hidrológico de Cuenca como base de cuantificación del daño
La segunda cuestión es, con diferencia, la más interesante desde el punto de vista técnico-jurídico. El recurrente invocaba la anulación, por sentencia firme del TSJ de Extremadura (Sentencia núm. 98, de 9 de marzo de 2021, recaída en el recurso núm. 96/2020), del Acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHG de 27 de noviembre de 2019, que fijó el coste unitario del agua aplicado para cuantificar los daños al dominio público hidráulico. La Sala desmonta este argumento con una doble línea de razonamiento.
En primer lugar, la Sala constata que el propio TSJ de Extremadura, con posterioridad a la sentencia anulatoria, ha dictado múltiples sentencias en las que, ante resoluciones sancionadoras de la CHG en las que el elemento determinante era el coste económico del agua, ha desestimado los recursos en aplicación del artículo 326 bis.1.c) del RDPH, atendiendo al informe pericial sobre el coste económico del agua del organismo de cuenca no desvirtuado de contrario. En segundo lugar, la Sala afirma:
“El argumento esencial es que el coste económico del agua aplicado en este caso viene recogido en el Plan Hidrológico de Cuenca aprobado por R.D. 1/2016, de modo que la resolución lo que hace es limitarse a concretar el importe del coste unitario a partir de los estudios económicos incorporados al anejo 10 del Plan y que aparecen resumidos en el apartado 7 de la Memoria de este, tal y como se hace constar por la Abogacía del Estado en el escrito de contestación.”
El Tribunal ancla esta validez en el artículo 326 bis.1.c) del RDPH, en la redacción dada por el Real Decreto 670/2013, que establece que el coste unitario del agua será el que derive de los análisis económicos del uso del agua elaborados por los organismos de cuenca, una vez incorporados a los correspondientes Planes Hidrológicos de demarcación. La consecuencia que extrae la Sala es clara:
“El coste económico del agua deriva de previos análisis y estudios económicos sobre el uso de agua, y que una vez establecidos e incorporados al Plan Hidrológico de Cuenca, que sustituye a lo que hubiere acordado al respecto la Junta de Gobierno del Organismo de Cuenca, acuerdo que fue anulado, ya no existe problema alguno. Lo curioso es que, en este caso, la incorporación al Plan es anterior al Acuerdo anulado.”
La Sala cierra esta cuestión con una remisión a la doctrina sentada por el Tribunal Supremo en la sentencia de 30 de septiembre de 2020 (rec. 1640/2019, ROJ: STS 3085/2020), que resolvió las cuestiones de interés casacional en la materia, confirmando el carácter normativo de los planes hidrológicos de cuenca y la suficiencia de los criterios en ellos contenidos para cuantificar los daños al dominio público hidráulico, con plena autonomía respecto de los acuerdos de la Junta de Gobierno que pudieran haber sido anulados.
4.3. La existencia de daños al dominio público hidráulico pese a la disponibilidad de aprovechamiento concesional no agotado
El recurrente argumentaba que, dado que su explotación disponía de un aprovechamiento concesional por un volumen total de 34.224 m³ y únicamente había extraído 12.600 m³, no podía entenderse causado daño alguno al dominio público hidráulico. La Sala rechaza de plano este razonamiento, reproduciendo su propia doctrina anterior:
“En definitiva, centrándonos en el caso del interesado, lo que tenemos es que el día de la denuncia el interesado no podía extraer agua en la forma en que lo hizo; luego causó un daño, pues de haberse atenido a la situación de su autorización en ese momento, no podría haberla extraído, no se habría extraído, y habría permanecido en el dominio público hidráulico; sin embargo, fue retirada del mismo; luego hay daño. Que el interesado sea titular del aprovechamiento no cambia las cosas, porque en este tipo de aprovechamientos el fondo y la forma coinciden y no hay posibilidad de ejercer su contenido en m³ de agua si no es precisamente en la forma en que viene autorizado. Si no se hace así no se puede hacer y por tanto toda el agua detraída en esa forma es agua que no debió detraerse, se sustrajo indebidamente del dominio público hidráulico y habría permanecido en el mismo si el interesado se hubiera tenido a la situación legal que le afectaba en ese instante.”
Este razonamiento, contenido inicialmente en la Sentencia 22/2018 (autos núm. 45/2017, ROJ: STSJ CLM 345/2018) y ahora reafirmado, consagra el principio de que en materia de aprovechamientos hídricos el fondo y la forma son inseparables: el derecho concesional no puede ejercerse de cualquier modo, sino únicamente a través de la captación autorizada y en las condiciones reconocidas. Cualquier extracción realizada desde una captación no autorizada, aunque el volumen no supere el total concedido, constituye una sustracción indebida del dominio público hidráulico, generadora de daño real.
V. Conclusión
La Sentencia del TSJ de Castilla-La Mancha contiene pronunciamientos de interés en materia de dominio público hidráulico y, en particular, para la práctica de los expedientes sancionadores instruidos por las Confederaciones Hidrográficas:
i. Doctrina sobre el dies a quo de la prescripción en infracciones continuadas de extracción ilegal de aguas
La sentencia consolida la doctrina de que en las infracciones de extracción ilegal de carácter continuado el plazo de prescripción no comienza a correr desde la fecha de la denuncia o de la inspección, sino desde que cesa la conducta infractora. En ausencia de prueba específica sobre el cese, la Sala acude a la fecha normativa de finalización de la campaña de riego como referencia objetiva para fijar el dies a quo. Este criterio otorga seguridad jurídica al cómputo prescriptivo y resulta de aplicación directa a todos los expedientes sancionadores por riego ilegal en los que la Administración instruye el procedimiento una vez concluida la campaña.
ii. Doctrina sobre la validez del coste económico del agua incorporado al Plan Hidrológico de Cuenca como parámetro autónomo de cuantificación del daño
La Sala confirma que la anulación del Acuerdo de la Junta de Gobierno que fijó el coste unitario del agua no arrastra la invalidez de las resoluciones sancionadoras que aplican dicho coste cuando el mismo se encuentra igualmente recogido en el Plan Hidrológico de Cuenca, cuyo carácter normativo no se cuestiona. El artículo 326 bis.1.c) del RDPH establece una jerarquía clara: el Plan Hidrológico es la fuente primaria de determinación del coste unitario del agua, y el acuerdo de la Junta de Gobierno tiene únicamente carácter transitorio, supliendo la falta de estudios incorporados al Plan. Una vez que el Plan los incorpora —en este caso, incluso con anterioridad al Acuerdo anulado—, la cuantificación del daño goza de plena cobertura normativa autónoma.
iii. Doctrina sobre la existencia de daños al dominio público hidráulico por extracción desde captación no autorizada pese a la disponibilidad de aprovechamiento concesional
La resolución reafirma el principio de que en los aprovechamientos hídricos el fondo y la forma son inseparables: el titular de una concesión de aguas únicamente puede ejercer su derecho a través de la captación autorizada y en las condiciones reconocidas, sin que sea posible compensar la irregularidad formal con el volumen disponible no agotado en virtud del aprovechamiento reconocido. Toda extracción realizada al margen de la captación autorizada, aunque no supere el volumen total concedido, constituye una sustracción indebida del dominio público hidráulico generadora de responsabilidad sancionadora y de obligación indemnizatoria.
