En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Quinta), de 9 de marzo de 2026, que resuelve en apelación un litigio sobre la legalidad de una prórroga forzosa del contrato de servicio de ayuda a domicilio acordada unilateralmente por el Ayuntamiento, con expresa infracción del artículo 29.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), y sobre el alcance de la indemnización debida al contratista.
I. Materia objeto del pleito
La controversia gravita en el ámbito de la contratación pública y, más concretamente, en el régimen jurídico de la prórroga forzosa de los contratos administrativos de servicios regulada por el artículo 29.4 de la LCSP, así como en sus consecuencias indemnizatorias desde la perspectiva del enriquecimiento injusto de la Administración.
La cuestión nuclear que se dirime es triple: (i) si la Administración municipal puede acordar legalmente la prórroga forzosa de un contrato de servicios esenciales invocando la existencia de incidencias imprevisibles en el procedimiento de nueva adjudicación, cuando el vencimiento del contrato era, por definición, un acontecimiento perfectamente previsible; (ii) cuál debe ser el alcance de la indemnización debida al contratista obligado a continuar la prestación más allá del plazo contractual pactado; y (iii) si procede reconocer el devengo de intereses de demora sobre las facturas emitidas durante el período de prórroga forzosa.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. Adjudicación y desarrollo del contrato
Por Decreto del Ayuntamiento se adjudicó a la mercantil demandante el contrato de servicio de «Ayuda a domicilio, lotes 1 y 2», con un precio unitario de 18,98 €/hora para el Lote 1 y de 18,62 €/hora para el Lote 2, IVA incluido, y un plazo de ejecución de dos años, con posibilidad de prórroga anual única. El contrato se suscribió el 10 de junio de 2022, iniciándose su ejecución el día 16 del mismo mes.
El 14 de abril de 2023, el Ayuntamiento requirió a la contratista para que manifestara su conformidad con la prórroga contractual de un año, oponiéndose la empresa en razón del significativo incremento de sus costes de personal derivado de la negociación del nuevo convenio colectivo laboral aplicable. No obstante, por Decreto de Alcaldía de 15 de junio de 2023, se acordó la prórroga del contrato por un año —desde el 16 de junio de 2023 hasta el 15 de junio de 2024—, manteniéndose los mismos precios unitarios y condiciones del Pliego de la convocatoria. La prórroga se formalizó el 16 de junio de 2023.
2.2. La prórroga forzosa y el litigio
Llegado el término del contrato prorrogado, el 13 de junio de 2024, el Alcalde dictó resolución por la que se acordaba la prórroga forzosa del contrato por un plazo de 3 meses y 15 días —del 16 de junio al 30 de septiembre de 2024—, con los mismos precios unitarios que los vigentes en el contrato. La empresa formuló recurso de reposición, que fue desestimado por Resolución de 6 de agosto de 2024.
Durante el período de prórroga forzosa, la demandante emitió sus facturas al precio unitario de 22 €/hora, IVA incluido —precio establecido para la nueva licitación convocada por el propio Ayuntamiento—, precio que la Administración rechazó abonar por no ajustarse al precio fijado en el contrato original.
El Juzgado estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la empresa, declaró contraria a derecho la prórroga forzosa por infracción del artículo 29.4 LCSP, y reconoció el derecho de la contratista a percibir una indemnización equivalente a las facturas presentadas al precio de 22 €/hora, IVA incluido, en concepto de enriquecimiento injusto.
III. Cuestión de debate
La controversia jurídica en sede de apelación queda articulada entorno a dos ejes:
En primer lugar, la correcta delimitación del supuesto habilitante del artículo 29.4 LCSP para el ejercicio de la facultad de prórroga forzosa: ¿puede la Administración invocar la existencia de «incidencias resultantes de acontecimientos imprevisibles» cuando lo que resulta imprevisible es, precisamente, el propio vencimiento contractual que la Administración estaba obligada a anticipar? La respuesta a esta cuestión determina la licitud o ilicitud de la prórroga acordada y, con ello, la responsabilidad de la Administración.
En segundo lugar, y presupuesta la ilegalidad de la prórroga forzosa, el debate se traslada al quantum indemnizatorio: ¿debe la indemnización quedar limitada al precio de la nueva licitación (22 €/hora), tal y como sostuvo la sentencia de instancia, o debe extenderse a todos los costes efectivamente soportados por la empresa durante el período de prestación forzada del servicio —acreditados pericialmente en 23,94 €/hora, más IVA— ¿Y deben reconocerse, además, los intereses de demora sobre las facturas impagadas?
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión estimatoria parcial del recurso sobre los siguientes pilares argumentativos:
4.1. La previsibilidad del vencimiento contractual como límite estructural a la prórroga forzosa del artículo 29.4 LCSP
La Sala construye su argumentación sobre una premisa de partida que resulta demoledora para la posición del Ayuntamiento: el vencimiento de un contrato en la fecha pactada no es, ni puede ser, un «acontecimiento imprevisible» en el sentido del artículo 29.4 LCSP. La Sala lo expresa con una contundencia que merece ser reproducida literalmente:
“evidentemente, el comportamiento municipal no puede ser encuadrado en el ámbito del art. 29.4 de la LCSP, porque no existe nada más previsible que la terminación de un contrato a la finalización del plazo por el que fue suscrito y las obligaciones que, para la Administración, ello supone de prever la situación que va a crearse cuando se trata de un servicio esencial.”
Este razonamiento conecta directamente con la doctrina reiterada de esta misma Sala y Sección sobre el uso abusivo que la Administración viene haciendo de la facultad excepcional que el artículo 29.4 LCSP le reconoce. La prórroga forzosa es un instrumento concebido para dar cobertura a situaciones genuinamente imprevisibles que impidan la conclusión ordinaria de los procedimientos de nueva adjudicación; no es una válvula de escape para paliar la negligencia o la demora de la Administración en iniciar con la suficiente antelación el expediente de licitación de los contratos que se aproximan a su vencimiento.
La LCSP exige, en este sentido, que el anuncio de la nueva licitación se realice con una antelación mínima de tres meses respecto al vencimiento del contrato vigente. El incumplimiento de esta obligación no solo es reprochable en sí mismo, sino que, como constata la Sala, no puede generar a favor de la Administración infractora un título habilitante para prolongar unilateralmente el contrato con las mismas condiciones económicas ya superadas por la propia realidad del mercado —condiciones que la propia Administración reconoce como insuficientes cuando fija un precio superior en la nueva licitación—.
4.2. La doctrina del enriquecimiento injusto y los límites del quantum indemnizatorio
Declarada la ilegalidad de la prórroga forzosa, el debate se centra en la determinación de la indemnización procedente. La Sala confirma el pronunciamiento de la sentencia de instancia en cuanto al módulo indemnizatorio —el precio de 22 €/hora de la nueva licitación— pero lo hace con una fundamentación propia que revela la aplicación de un principio de coherencia procesal de notable relevancia práctica:
“no se trata de que se cuestione la cantidad que establece el Perito, se trata de que la propia parte contratista, durante la prórroga a la que se vio obligado, reclamó la cantidad de 22€/hora en las facturas que fue emitiendo, por tanto, no puede posteriormente y en este procedimiento, modificar su reclamación.”
La Sala no niega la validez técnica del informe pericial que acreditaba unos costes reales de 23,94 €/hora, ni cuestiona que la empresa hubiera soportado efectivamente esos costes. Sin embargo, aplica una regla de vinculación a los propios actos en el ámbito procesal: quien, durante la ejecución del contrato, ha cuantificado su reclamación frente a la Administración en 22 €/hora —y así lo ha hecho constar en las facturas emitidas—, no puede luego ampliar esa reclamación en sede judicial a una cifra diferente que «nunca reclamó previamente a la Administración», en palabras del propio Ayuntamiento que la Sala implícitamente acoge.
El fundamento indemnizatorio descansa, no obstante, en la doctrina del enriquecimiento injusto de la Administración, que encuentra aquí una aplicación especialmente nítida: el Ayuntamiento reconoció tácitamente la insuficiencia de los precios contractuales cuando convocó la nueva licitación a 22 €/hora, con un incremento significativo respecto a los 18,62-18,98 €/hora pactados en 2022. Obligar al contratista a prestar el servicio durante la prórroga forzosa a los precios originales, pese a reconocer que esos precios ya no reflejan el coste real del servicio, supone un enriquecimiento injusto de la Administración que el ordenamiento no puede tolerar.
4.3. El reconocimiento de los intereses de demora: estimación parcial del recurso del contratista
La única estimación del recurso de apelación formulado por la demandante se produce en el ámbito del reconocimiento de los intereses de demora, cuestión en la que la sentencia de instancia había guardado silencio. La Sala subsana esta omisión con el siguiente pronunciamiento:
“debemos estimar su recurso en cuanto a los intereses devengados desde los 30 días de sus respectivas presentaciones (art. 198.4 LCSP), conforme a lo establecido en el art. 7 de la ley 3/2004.”
Este pronunciamiento merece una reflexión detenida. El artículo 198.4 LCSP establece que la Administración deberá abonar el precio en el plazo de treinta días desde la fecha de aprobación de las facturas correspondientes, y que, transcurrido dicho plazo sin que el pago se haya efectuado, la Administración deberá abonar a la empresa contratista, a partir de esa misma fecha y de manera automática, el interés de demora previsto en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.
La Sala desestima el argumento del Ayuntamiento según el cual los intereses de demora no serían procedentes por no hallarnos ante una cantidad líquida, vencida y no satisfecha. Al contrario, las facturas emitidas por la empresa —a razón de 22 €/hora por las horas efectivamente prestadas durante la prórroga forzosa— constituyen deudas de naturaleza contractual perfectamente determinadas en su cuantía, y el hecho de que la Administración las rechazara por discrepancia sobre el precio aplicable no las priva de su carácter de deuda líquida a efectos del devengo de intereses moratorios. La liquidez de la deuda queda acreditada precisamente por la circunstancia de que la empresa cifró invariablemente su reclamación en las facturas emitidas durante el período de prórroga.
V. Conclusión
La STSJ CV 594/2026 fija una doctrina de interés práctico para los operadores jurídicos en el ámbito de la contratación pública, de la que pueden extraerse las siguientes conclusiones:
- La terminación de un contrato administrativo al vencimiento del plazo pactado constituye, por definición, un acontecimiento previsible que no puede amparar el ejercicio de la facultad de prórroga forzosa prevista en el artículo 29.4 LCSP. La Administración tiene la obligación legal de iniciar con una antelación mínima de tres meses el procedimiento de nueva adjudicación, y su incumplimiento genera responsabilidad patrimonial a favor del contratista obligado a continuar la prestación.
- La ilegalidad de la prórroga forzosa genera a favor del contratista un derecho indemnizatorio fundado en la doctrina del enriquecimiento injusto de la Administración. El quantum indemnizatorio comprende, al menos, el precio reconocido en la nueva licitación convocada por la propia Administración, que opera como reconocimiento tácito de la insuficiencia de los precios contractuales originales.
- Sin perjuicio de lo anterior, el principio de coherencia procesal y de vinculación a los propios actos limita la reclamación judicial del contratista a la cuantía que éste haya fijado en sus facturas durante el período de prórroga. La reclamación de una cantidad superior en sede judicial —aunque acreditada pericialmente— puede ser inadmitida si no fue previamente reclamada a la Administración, por aplicación del principio venire contra factum proprium non valet.
- Los intereses de demora del artículo 198.4 LCSP, en relación con el artículo 7 de la Ley 3/2004, se devengan automáticamente a partir de los treinta días de la presentación de cada factura, con independencia de que la Administración haya rechazado su abono por discrepancia sobre el precio aplicable. La liquidez de la deuda a efectos morativos no queda enervada por la controversia sobre el precio, siempre que la cuantía reclamada por el contratista haya permanecido invariable a lo largo del procedimiento.
Carlos Primo Giménez, abogado
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