En el presente análisis examinamos la Resolución n.º 478/2026, de 19 de marzo, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), dictada en el expediente 2077/2025, en relación con el recurso especial en materia de contratación interpuesto por TAXIS Y AMBULANCIAS HABICHUELA, S.L. contra la adjudicación del Lote 15 del procedimiento «Servicios de Transporte Sanitario en diferentes Comunidades Autónomas, excepto Catalunya, para EGARSAT, Mutua Colaboradora con la Seguridad Social N.º 276». La resolución aborda dos cuestiones de interés práctico y doctrinal: de un lado, la delimitación entre la habilitación profesional del operador económico para el ejercicio de la actividad de transporte y la autorización administrativa del vehículo adscrito como medio material a la ejecución del contrato; de otro, los presupuestos bajo los cuales el incumplimiento de prescripciones técnicas relativas a los medios materiales puede constituir causa de exclusión en fase de licitación.
En el presente análisis examinamos la Resolución n.º 340/2026, de 26 de febrero, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), en relación con el recurso especial en materia de contratación interpuesto por la recurrente contra la adjudicación del procedimiento «Servicios de mantenimiento y soporte de sistemas de información de hacienda relacionados con Fondos Europeos, Sector Público y Jurat Economico administratiu”, convocado por la Dirección General de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de la Generalitat Valenciana. La resolución aborda una cuestión de recurrente litigiosidad en la práctica de la contratación pública: el alcance del límite máximo de páginas previsto en el pliego para la memoria técnica y, en particular, si portada e índice —elementos no paginados— han de computarse a efectos de dicho límite, con las consiguientes repercusiones sobre la puntuación técnica y, en este caso, sobre el resultado final de la adjudicación.
I. Materia objeto de la resolución
La resolución analizada tiene por objeto la resolución de un recurso especial en materia de contratación formulado contra el acuerdo de adjudicación de un contrato de servicios TIC tramitado como contratación específica en el marco del Sistema Dinámico de Adquisición de Servicios de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
La controversia central gravita sobre la correcta interpretación de la cláusula del PCAP que limita la extensión de la memoria técnica —criterio evaluable mediante juicio de valor con un máximo de 49 puntos— a 50 páginas DIN A4. En concreto, la recurrente, clasificada en segunda posición con 97 puntos sobre 100 posibles —frente a los 97,24 de la adjudicataria SOPRA STERIA ESPAÑA, S.A.—, impugna el criterio del órgano de contratación de incluir portada e índice en el cómputo de dicho límite, lo que determinó la exclusión de las páginas 49 y 50 de contenido sustantivo de su memoria y, consiguientemente, la obtención de únicamente 7 puntos sobre 10 en el subcriterio de «Solución Técnica», en lugar de la calificación EXCELENTE (10 puntos) que, a su juicio, habría correspondido de haberse valorado íntegramente la propuesta.
El TACRC ha de pronunciarse, por tanto, sobre dos cuestiones vinculadas: de un lado, si la inclusión de portada e índice no paginados en el cómputo de las 50 páginas resulta ajustada a la dicción y finalidad del pliego; de otro, si la conducta del órgano de contratación vulnera la doctrina de los actos propios y el principio de confianza legítima por aplicar un criterio distinto al sostenido en licitaciones anteriores tramitadas bajo el mismo SDA.
II. Hechos fácticos relevantes
El 1 de julio de 2025 la Dirección General de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de la Conselleria de Economía, Hacienda y Administración Pública de la Generalitat Valenciana aprobó el expediente para la contratación de los servicios objeto del litigio, dentro del marco del SDA-TIC/3-21CC, por un importe de 817.550,08 euros más IVA (989.235,60 euros totales). Las invitaciones a presentar oferta fueron remitidas a través de la PLACSP el 24 de julio de 2025, con plazo de presentación hasta el 1 de agosto de 2025.
En la valoración del Criterio 1 (Solución Técnica, máximo 49 puntos), la recurrente y la adjudicataria obtuvieron, respectivamente, 49 y 46 puntos totales. La diferencia clave se concentró en el subcriterio de «Solución Técnica» (máximo 10 puntos): una obtuvo 10 puntos, mientras que la recurrente obtuvo únicamente 7. En criterios económicos y de recursos adicionales, esta última aventajó a la adjudicataria en precio —obteniendo 46 puntos frente a 43,24— aunque la diferencia resultó insuficiente para revertir la clasificación final.
La puntuación total fue de 97,24 puntos para la adjudicataria y 97,00 para la recurrente, con una diferencia de solo 0,24 puntos.
La recurrente interpuso recurso especial el 19 de enero de 2026, sosteniendo que su memoria técnica constaba de 52 páginas pero que las dos primeras —portada e índice, sin numerar— no debían computarse a efectos del límite de 50 páginas, dado que el resumen ejecutivo (numerado como página 1), marcaba el inicio efectivo del cómputo. A consecuencia del criterio adoptado por el órgano de contratación, las páginas numeradas 49 y 50 —pertenecientes al apartado de «Solución Técnica»— quedaron excluidas de valoración, privando a la recurrente de 3 puntos adicionales que le habrían otorgado la primera posición.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico que plantea la presente resolución se articula sobre dos ejes:
1. El alcance del cómputo de las 50 páginas de la memoria técnica. La cuestión central consiste en determinar si la portada y el índice —elementos estructurales de la memoria que la recurrente presentó sin numeración— han de incluirse dentro del límite máximo de 50 páginas DIN A4 previsto en el PCAP, o si, por el contrario, el cómputo ha de iniciarse con el contenido sustantivo del documento. La recurrente sostiene que el resumen ejecutivo, numerado como página 1, fija el inicio del cómputo, de modo que el total de páginas valorables sería de 50 y no de 48. El órgano de contratación defiende que todo elemento integrado en la memoria técnica —portada e índice incluidos— forma parte del documento y se computa dentro del límite, con la única excepción expresamente prevista en el pliego: los Anexos del sobre 2.
2. La vulneración de la doctrina de los actos propios y del principio de confianza legítima. La recurrente invoca que en contratos anteriores tramitados bajo el mismo SDA, el órgano de contratación había excluido portada e índice del cómputo de páginas, de modo que el cambio de criterio aplicado al contrato impugnado vulneraría los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. El órgano de contratación, por su parte, invoca que la regulación de los requisitos de formato difiere en cada uno de esos contratos y que, en los dos expedientes idénticos al impugnado, el mismo criterio fue aplicado de manera uniforme a todos los licitadores, incluida la propia recurrente, que resultó adjudicataria en uno de ellos pese a haber superado también el límite de 50 páginas.
IV. Ratio decidendi
El TACRC desestima el recurso interpuesto, articulando su razonamiento sobre los siguientes pilares argumentativos:
1. La memoria técnica, en su totalidad, queda sujeta al límite de 50 páginas: portada, índice, resumen ejecutivo y demás contenidos.
El Tribunal parte del examen literal del clausulado del PCAP, cuyo apartado 8 —criterios de adjudicación— dispone con referencia al Criterio 1 de Solución Técnica:
“La extensión máxima de la memoria técnica no podrá exceder de 50 páginas (DIN A4), incluidos añadidos a la memoria, tales como explicaciones, gráficos, adendas, o similares. En esta extensión máxima no se incluye los Anexos del sobre 2 que deben presentarse. No será valorado el contenido de las ofertas a partir de la página 51.”
A esta previsión general se añade, en el mismo apartado, una precisión sobre el resumen ejecutivo:
“Las memorias técnicas deberán recoger los apartados que se relacionan a continuación, así como un Resumen ejecutivo en el que se reflejen los aspectos más significativos y relevantes de la propuesta presentada a modo de introducción, no valorable, y que se considera incluido dentro de la extensión máxima de 50 páginas.”
La lectura sistemática de ambas previsiones permite al Tribunal alcanzar una conclusión inequívoca: la memoria técnica comprende la totalidad del documento —portada, resumen ejecutivo, índice y demás apartados en que se organiza su estructura— y, en ningún caso, puede exceder de 50 páginas. La única excepción expresamente consagrada es la relativa a los Anexos del sobre 2. El TACRC lo sintetiza con precisión.
“De la lectura del pliego cabe colegir que la memoria técnica (en la que ha de entenderse incluida, portada, resumen ejecutivo, índice y demás apartados en los que se divide su estructura) no puede exceder de 50 páginas. Es por ello que fácilmente debe concluirse que todo lo incluido dentro de la memoria técnica (a excepción de los anexos del sobre 2, respecto de los cuales, el pliego se preocupa en señalar que en ‘esta extensión máxima no se incluye los Anexos del sobre 2 que deben presentarse’) debe entrar dentro de la extensión de las 50 páginas, de manera que lo que se exceda de dicho número no puede valorarse.”
Este razonamiento es coherente con la literalidad del pliego y con la finalidad que subyace al límite de extensión: garantizar la igualdad de condiciones entre los licitadores y asegurar que todos ellos disponen del mismo espacio para desarrollar su propuesta técnica, sin que resulte posible utilizar elementos formales no paginados para ampliar de facto el contenido valorable.
2. La consecuencia jurídica del exceso de páginas: no valoración del exceso, no exclusión de la oferta.
El Tribunal distingue con precisión dos posibles respuestas al incumplimiento del límite de páginas. La más gravosa, la exclusión de la oferta solo procede cuando el pliego la prevea expresamente. En el supuesto enjuiciado, el PCAP únicamente establece que “no será valorado el contenido de las ofertas a partir de la página 51”, sin imponer sanción adicional. El TACRC, aplicando el principio de proporcionalidad invocado por el Tribunal Supremo en su STS n.º 523/2022, de 4 de mayo (rec. 4421/2020), afirma:
“Para el caso de la vulneración del límite de las 50 páginas lo único que prevé el PCAP es que «No será valorado el contenido de las ofertas a partir de la página 51». Es decir, no se impone la exclusión del documento, ni siquiera de la oferta, sino que se deja fuera de la valoración el contenido correspondiente al exceso de páginas.”
Esta matización resulta de especial relevancia práctica: el incumplimiento del límite de páginas no genera, en este caso, la pérdida total de la puntuación técnica ni la exclusión del procedimiento, sino únicamente la no valoración de las páginas que superan el máximo permitido. El Tribunal conecta esta conclusión con su propia doctrina anterior, recogida en la Resolución 868/2022 —en la que sí decretó la exclusión de la puntuación técnica al no existir previsión expresa de consecuencias en el pliego— y en la Resolución 1153/2024, que confirmó el principio de valoración únicamente hasta el límite establecido. La distinción entre ambos supuestos descansa, precisamente, en si el pliego contempla o no consecuencias para el exceso y, en caso de contemplarlas, cuáles son.
3. Rechazo de la doctrina de los actos propios: cada procedimiento se rige por sus propios pliegos.
La recurrente invocó la vulneración de la doctrina de los actos propios y del principio de confianza legítima, argumentando que en contratos anteriores del mismo SDA, el órgano de contratación había excluido portada e índice del cómputo. El TACRC rechaza este argumento con contundencia, reproduciendo el razonamiento del órgano de contratación:
“La regulación de los formatos en estos tres expedientes no es análoga, ni entre sí, ni con el contrato recurrido. En el 0057/CES, la extensión es de 50 páginas, se permitía expresamente la presentación de anexos para facilitar la lectura y estudio, y no se mencionaba si se tendrían en cuenta o no para la valoración, considerándolos excluidos del cómputo de las 50 páginas de extensión de la Memoria. Y en los 0039/CES y 0038/CES, la extensión es de 30 páginas, se permite información adicional complementaria y se decía expresamente que en el cómputo no se tendría en consideración las de un apartado concreto.”
El Tribunal añade que la propia recurrente, en los dos contratos idénticos al impugnado, presentó en todos ellos una memoria técnica que superaba el límite de 50 páginas, y que en todos ellos se aplicó el mismo criterio: no valorar las páginas a partir de la 51. La recurrente incluso resultó adjudicataria en uno de dichos contratos pese a haber superado el límite. Esto evidencia que no hubo cambio de criterio alguno, sino aplicación uniforme de las condiciones de cada licitación:
“Así, no procede vincular la doctrina de los actos propios a contratos distintos que tienen sus propias características. Por el contrario, en el contrato recurrido se ha seguido escrupulosamente la igualdad de trato de los licitadores aplicando el mismo criterio a todos ellos, ya que en el mismo caso de la recurrente se han encontrado otras dos empresas.”
Esta conclusión resulta plenamente coherente con la naturaleza de los pliegos como lex contractus: cada procedimiento de licitación es autónomo y se rige por sus propias reglas formales, sin que la adopción de un criterio interpretativo en un expediente anterior vincule al órgano de contratación en procedimientos ulteriores con regulaciones diferenciadas.
4. La vinculación a los pliegos como garantía de igualdad de trato entre licitadores.
Subyace a todo el razonamiento del Tribunal una consideración de principio de trascendencia práctica: el carácter vinculante de los pliegos para todos los operadores no es meramente formal, sino instrumental a la garantía de igualdad de trato. Permitir que un licitador desarrolle más contenido técnico que el resto, amparado en una interpretación expansiva de los elementos excluidos del cómputo, supondría una ventaja competitiva incompatible con los principios que rigen la contratación pública.
El TACRC hace suya esta lógica al recordar, en cita de su Resolución 868/2022, que «desconocer el valor vinculante de los pliegos implica el quebrantamiento del esencial principio de igualdad de trato, con perjuicio de quienes sí se adaptaron a tales exigencias». La consecuencia —en este caso, la no valoración de las páginas 49 y 50— resulta ser la respuesta proporcionada y ajustada a los términos del PCAP para preservar la igualdad de condiciones entre todos los licitadores concurrentes.
V. Conclusión
La Resolución n.º 340/2026 del TACRC contiene un pronunciamiento de interés práctico y doctrinal en materia de requisitos formales de la documentación técnica en los procesos de licitación. Sus principales aportaciones pueden sistematizarse del siguiente modo:
El límite de extensión de la memoria técnica se aplica a la totalidad del documento, incluyendo portada e índice no paginados. Únicamente quedan excluidos del cómputo los elementos que el pliego expresamente exceptúe —en el caso analizado, los Anexos del sobre 2—.
La consecuencia del exceso de páginas depende de la previsión expresa del pliego. Cuando el PCAP establece únicamente la no valoración del contenido a partir del límite (y no la exclusión de la oferta), el órgano de contratación está obligado a aplicar esa consecuencia de forma estricta. El principio de proporcionalidad —afirmado por el Tribunal Supremo en su STS n.º 523/2022— opera como límite a la sanción, impidiendo que el incumplimiento formal de un requisito de extensión derive en consecuencias jurídicas más gravosas de las previstas.
La doctrina de los actos propios no opera en sentido transversal entre expedientes distintos con regulaciones diferenciadas. Cada procedimiento de contratación se rige por sus propios pliegos y cada resolución interpretativa de los mismos tiene eficacia limitada a ese expediente concreto.
