En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Quinta, núm. 165/2026, de 24 de marzo de 2026, recurso contencioso-administrativo núm. 578/2025 en materia de revisión excepcional de precios en los contratos de obra.
I. Materia objeto del pleito
La controversia objeto de la presente sentencia gravita en el ámbito de la contratación pública y, a mayor abundamiento, en el régimen de la revisión excepcional de precios previsto en el Real Decreto-Ley 3/2022, de 1 de marzo, de medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras, norma de urgencia promulgada como respuesta al extraordinario incremento de los costes de los materiales de construcción derivado del contexto económico generado por la guerra en Ucrania y las disrupciones en las cadenas de suministro globales.
El objeto de la litis se centra en cuatro cuestiones de marcado interés práctico: i) la correcta identificación de la fórmula polinómica aplicable al cálculo de la revisión excepcional; ii) la determinación de los conceptos del precio del contrato que han de servir de base para el cómputo de dicha revisión, en particular la inclusión o exclusión de gastos generales y beneficio industrial; iii) la procedencia o improcedencia de aplicar el porcentaje de baja de adjudicación a las certificaciones que sirven de base de cálculo; y iv) la fijación del período temporal al que se extiende el derecho a revisión.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. El contrato de obra y su ejecución
El contrato de construcción del nuevo consultorio auxiliar fue adjudicado a la demandante el 14 de abril de 2021, con una duración pactada de dieciséis meses. El acta de replanteo se levantó el 22 de abril de 2021, iniciándose formalmente la ejecución de las obras en esa fecha. Las obras concluyeron el 8 de noviembre de 2022, fecha del acta de recepción, habiéndose aprobado la certificación final el 15 de diciembre de 2022. El presupuesto base de licitación ascendía a 2.067.234,20 €, sin IVA (2.501.353,38 € con IVA), con el siguiente desglose: Presupuesto de Ejecución Material (PEM) de 1.737.171,60 €, compuesto por costes directos de 1.564.302,67 €, costes indirectos de 178.576,81 €, gastos generales de 225.832,31 € y beneficio industrial de 104.230,30 €. La baja de adjudicación ofertada fue del 10,05 %.
2.2. La solicitud de revisión excepcional de precios
El 14 de julio de 2022, en pleno período de ejecución de las obras, la actora solicitó por primera vez la revisión excepcional de precios al amparo de lo dispuesto en el RDL 3/2022. En esa misma solicitud, acompañó una declaración responsable en la que hacía constar que no había iniciado ninguna reclamación ni interpuesto recurso alguno en vía administrativa o judicial por causa del incremento del coste de los materiales del contrato.
Dado que los índices oficiales de precios de los materiales se actualizaban periódicamente, la actora presentó sucesivas actualizaciones de su solicitud con fechas 12 de agosto de 2022, 22 de noviembre de 2022, 3 de marzo de 2023 y 26 de octubre de 2023. En esta última actualización, la cuantía definitivamente reclamada ascendía a 255.405,38 €, sin IVA, en aplicación de la fórmula polinómica 812 del Anexo II del Real Decreto 1359/2011.
2.3. La propuesta y resolución administrativa
El 1 de febrero de 2024 la demandante recibió la propuesta del órgano de contratación, que cifraba la revisión excepcional en 131.633,94 €, sin IVA, concediéndose un plazo de diez días para la formulación de alegaciones. Evacuado dicho trámite, la contratista reiteró su reclamación de 255.405,38 €. Con fecha 21 de mayo de 2025, el órgano de contratación dictó la resolución impugnada, aprobando la revisión por el importe propuesto de 131.633,94 €, sin IVA (159.277,07 € con IVA), con apoyo en los siguientes criterios: restricción de la base de cálculo a los costes directos e indirectos del PEM, con exclusión de gastos generales y beneficio industrial; aplicación del porcentaje de baja de adjudicación del 10,05 % sobre cada certificación; y cómputo del período de revisión desde noviembre de 2021 hasta octubre de 2022, al considerar que el acopio de materiales autorizado en diciembre de 2021 impidió que la empresa sufriera alteraciones lesivas entre mayo y octubre de 2021.
III. Cuestión de debate
El litigio plantea cuatro cuestiones jurídicas cuya correcta resolución exige una lectura sistemática e integrada del RDL 3/2022, modificado por el RDL 6/2022, en relación con la Ley 2/2015, de desindexación de la economía española, y con la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP).
En primer lugar, si para el cálculo de la revisión excepcional en un contrato sin previsión de revisión ordinaria de precios ha de aplicarse directamente la fórmula polinómica prevista en el cuadro de características del PCAP —fórmula 812 del RD 1359/2011— o si, por el contrario, dicha fórmula debe ser modificada mediante la supresión del término energético y el incremento del término fijo, conforme a la regla específica del art. 8.b) del RDL 3/2022.
En segundo lugar, si la cuantía de la revisión excepcional ha de calcularse sobre la totalidad del importe certificado —incluyendo gastos generales y beneficio industrial— o si, por el contrario, deben excluirse estos últimos conceptos al no ser revisables con arreglo al art. 103.7 LCSP y al art. 5 de la Ley 2/2015.
En tercer lugar, si, al calcular la revisión, el órgano de contratación puede volver a descontar el porcentaje de baja de adjudicación sobre las certificaciones que sirven de base de cálculo, pese a que dicho porcentaje ya fue incorporado en su día en las propias certificaciones aprobadas.
En cuarto lugar, cuál es el período temporal sobre el que ha de proyectarse el derecho a revisión: si desde la primera certificación emitida tras el 1 de enero de 2021 —esto es, desde mayo de 2021—, conforme al tenor literal del art. 8 del RDL 3/2022, o si, como sostenía la Administración, desde noviembre de 2021, en atención a las vicisitudes propias de la ejecución del contrato derivadas de la autorización de un acopio de materiales.
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión estimatoria parcial del recurso sobre siguientes pilares argumentativos:
4.1. La corrección de la fórmula modificada aplicada por la Administración
La parte actora sostenía que debía aplicarse directamente la fórmula 812 «Obras de edificación general con alto componente de instalaciones» del Anexo II del RD 1359/2011, prevista en el apartado H del Cuadro de Características del PCAP para el caso de que, excepcionalmente, hubiera de procederse a revisión de precios.
La Administración no aplicó esta fórmula, sino que la modificó conforme a las exigencias del artículo 8.b) del RDL 3/2022, suprimiendo el término energético (E) e incrementando el término fijo no revisable.
La Sala da la razón a la Administración en este punto. La demandante sostenía que la fórmula aplicada no existía en el Anexo II del RD 1359/2011, argumento que el Tribunal descarta de manera contundente:
“No puede afirmarse, por tanto, que la Administración aplica una fórmula que ni siquiera existe en el RD 1359/2011, de 7 de octubre, (por lo que no la encuentra la actora) ni que la misma carece de explicación, ya que se trata de la misma fórmula, tras la aplicación de lo dispuesto en el citado precepto, por tanto, es correcta en cuanto a este extremo la actuación de la Administración”.
La Sala constata así que el artículo 8.b) del RDL 3/2022 impone una modificación técnica de la fórmula contractualmente aplicable, que no genera una fórmula nueva o arbitraria, sino la misma fórmula una vez suprimida la variable energética con el consiguiente incremento del término fijo. En contratos sin previsión de revisión ordinaria de precios, esta modulación es preceptiva y no opcional.
4.2. Exclusión de gastos generales y beneficio industrial: prevalencia del principio general de no revisabilidad
La demandante argumentaba que la cuantía de la revisión debía calcularse sobre el importe total de las certificaciones —incluyendo gastos generales y beneficio industrial—, con apoyo en el art. 8.b) del RDL 3/2022, que determina que la cuantía se calculará como la diferencia entre el importe certificado y el que se habría certificado con derecho a revisión, sin realizar distinción alguna entre los conceptos que integran dicho importe.
La Sala rechaza este planteamiento con un argumento sistemático de primer orden: la especialidad normativa del RDL 3/2022 no puede alterar los principios generales y básicos del régimen de revisión de precios, que excluyen expresamente gastos generales y beneficio industrial de toda actualización. El Tribunal trae a colación:
“La Ley 2/2015 Desindexación de la economía española, en sus artículos 4 para las revisiones periódicas y predeterminadas y 5 para las revisiones periódicas no predeterminadas y la no periódica. En ambos preceptos se excluye «no incluirán la variación de las amortizaciones, los gastos generales o de estructura y el beneficio industrial» (art. 5).”
A ello añade la Sala la cita del art. 103.7 LCSP:
“No se considerarán revisables, en ningún caso, los costes asociados a las amortizaciones, los costes financieros, los gastos generales o de estructura ni el beneficio industrial.”
El razonamiento de la Sala es sólido: lo regulado en el art. 8.b) del RDL 3/2022 determina el método de cálculo de la cuantía de la revisión, pero, en ningún caso, modifica los conceptos excluidos por el régimen general. La norma excepcional actúa sobre el cómo calcular, no sobre el qué se calcula. La Ley de Desindexación y la LCSP, en cuanto normas de alcance general sobre el régimen de revisión de precios en la contratación pública, prevalecen en este punto, y la revisión excepcional no queda al margen de su aplicación.
4.3. Improcedencia de descontar el porcentaje de baja sobre las certificaciones: estimación del motivo
El tercer motivo de impugnación fue acogido íntegramente por la Sala. La Administración aplicó un segundo descuento del 10,05 % —correspondiente a la baja de adjudicación ofertada— sobre el importe de cada certificación que servía de base para el cálculo de la revisión excepcional. La parte demandante consideraba que esta operación carecía de sustento legal, dado que las propias certificaciones ya incorporan el descuento correspondiente a la baja de adjudicación.
La Sala estima este motivo con claridad, por cuanto la lógica es irrebatible: las certificaciones de obra se aprueban y abonan ya con aplicación del porcentaje de baja ofertado en la licitación. El importe de cada certificación es, por definición, el importe neto resultante tras aplicar dicha baja. Volver a descontar ese porcentaje sobre el importe ya rebajado equivale a aplicar una doble penalización sobre la contratista, sin amparo normativo en el RDL 3/2022. En palabras de la Sala:
“Emitida y aprobada la certificación con la baja ofrecida en su día, la cuestión relativa a la revisión de los precios es ajena a esta cuestión que no debe proceder a aplicarse de nuevo.”
Este pronunciamiento tiene una relevancia práctica inmediata: la base de cálculo de la revisión excepcional ha de ser el importe íntegro de cada certificación aprobada, sin ulterior minoración por razón de la baja de adjudicación.
4.4. El período temporal de la revisión: desde la primera certificación, con independencia de los acopios
La Administración había fijado el inicio del período de revisión en noviembre de 2021, argumentando que el 30 de noviembre de 2021 la actora había solicitado una autorización de acopio de materiales —concedida el 14 de diciembre de 2021—, de lo que deducía que, desde el inicio de las obras en mayo de 2021 hasta finales de enero de 2022, la empresa no habría sufrido alteraciones lesivas en su estructura de costes.
La contratista invocaba la literalidad del art. 8 del RDL 3/2022, que establece con claridad que la cuantía de la revisión se calcula a partir del importe certificado por la ejecución de la obra desde el 1 de enero de 2021 «o desde la primera certificación si ésta fuera posterior». La primera certificación del contrato se emitió en mayo de 2021, con posterioridad al 1 de enero de 2021.
La Sala estima este motivo, apelando al principio de literalidad de la norma:
“La literalidad del precepto es clara y también en esta cuestión debemos reconocer la razón a la parte demandante porque la norma aplicada se refiere claramente a dos fechas a tener en cuenta, el 1-1-2021 o la de la primera certificación, con independencia de todas las vicisitudes de la ejecución del contrato, más allá de la no cuestionada en autos realidad de la incidencia del incremento de materiales en el contrato, por tanto, por lo que debe aplicarse desde la primera certificación del contrato, al ser posterior al 1-1-2021 (mayo de 2021) y hasta el fin del contrato (fecha en que ambas partes están de acuerdo)”.
El criterio del órgano de contratación —fijar el inicio del período en función de la autorización de acopio— introduce un elemento de discrecionalidad ajeno al tenor de la norma. El RDL 3/2022 establece un criterio objetivo y binario: o se parte del 1 de enero de 2021, o se parte de la primera certificación si es posterior. Las vicisitudes de la ejecución —incluyendo autorizaciones de acopio— son circunstancias irrelevantes a estos efectos.
V. Conclusión
La STSJ CV 165/2026 contiene un pronunciamiento de utilidad práctica para los operadores de la contratación pública de obras que tramitaron o tramitan expedientes de revisión excepcional de precios al amparo del RDL 3/2022. De su análisis se extraen las siguientes conclusiones de orden aplicativo:
i. La fórmula polinómica aplicable al cálculo de la revisión excepcional en contratos sin previsión de revisión ordinaria no es la fórmula contractual en su literalidad, sino la misma fórmula una vez modificada conforme al art. 8.b) del RDL 3/2022, suprimiendo el término energético e incrementando el coeficiente fijo. La fórmula resultante no figura en el catálogo del RD 1359/2011 como tal, pero no por ello es ilegal o arbitraria: es la aplicación reglada del mandato legal.
ii. Los gastos generales y el beneficio industrial quedan excluidos de la base sobre la que se calcula la revisión excepcional, por expresa aplicación del art. 103.7 LCSP y del art. 5 de la Ley 2/2015. La norma especial del RDL 3/2022 modula el mecanismo de cálculo, pero no exime al operador de respetar los límites generales del régimen de revisión de precios en la contratación pública.
iii. El descuento por baja de adjudicación no puede aplicarse dos veces: ni sobre las certificaciones que ya incorporan dicho descuento, ni de nuevo al calcular la revisión excepcional. Las certificaciones aprobadas son la base íntegra de cálculo. Cualquier nueva minoración por razón de la baja carece de cobertura normativa y supone una aplicación contra legem del RDL 3/2022.
iv. El período sobre el que se proyecta la revisión excepcional arranca, inexorablemente, desde el 1 de enero de 2021 o desde la primera certificación si esta es posterior —con independencia de cualquier vicisitud de la ejecución—. Las autorizaciones de acopio de materiales, los plazos de inicio real de las obras o la propia estructura temporal de los suministros son irrelevantes a efectos de la determinación del dies a quo. La norma es clara y no admite interpretaciones que la desvirtúen.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
