En el presente análisis examinamos la Resolución núm. 183/2026, de 30 de abril de 2026, del Tribunal Català de Contractes del Sector Público (TCCSP), interpuesto por una mercantil contra los pliegos que habían de regir el contrato de servicio de control de acceso del público asistente al Circuit de Barcelona-Catalunya, licitado por FIRA CIRCUIT, SLU. La resolución aborda una cuestión de notable relevancia práctica y doctrinal en materia de contratación pública: la determinación de si una entidad de naturaleza mercantil, participada íntegramente por otra entidad del sector público, ostenta la condición de poder adjudicador a los efectos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), con todas las consecuencias que de ello se derivan en cuanto a la vía de impugnación disponible frente a los actos de preparación y adjudicación de sus contratos.
I. Materia objeto de la resolución
La resolución analizada tiene por objeto un recurso especial en materia de contratación formulado contra los pliegos que habían de regir la contratación del servicio de control de acceso del público asistente al Circuit de Barcelona-Catalunya durante la temporada 2026, licitado por FIRA CIRCUIT, SLU.
La controversia jurídica central gravita en la determinación de si FIRA CIRCUIT, SLU reúne los presupuestos subjetivos que exige el artículo 44.1 LCSP para que sus actos de preparación y adjudicación sean recurribles ante el Tribunal Català de Contractes del Sector Públic mediante el recurso especial en materia de contratación. En concreto, el debate se centra en si dicha entidad tiene la condición de poder adjudicador conforme al artículo 3.3 LCSP y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), o si, por el contrario, se trata de una entidad de naturaleza mercantil cuyos contratos tienen consideración de contratos privados y cuya impugnación queda sometida a las vías previstas en sus instrucciones internas de contratación.
II. Hechos fácticos relevantes
El 23 de febrero de 2026 se publicó en el perfil del contratante de FIRA CIRCUIT, SLU el anuncio de licitación del contrato de servicio de control de acceso del público asistente al Circuit de Barcelona-Catalunya durante la temporada 2026 (expediente PA01CIRC26), con plazo de presentación de proposiciones hasta el 26 de marzo de 2026 a las 12:00 horas. El objeto contractual no fue dividido en lotes.
El 10 de marzo de 2026, la recurrente interpuso recurso especial en materia de contratación contra los pliegos rectores de dicha licitación ante el TCCSP, impugnando la decisión de no dividir el objeto del contrato en lotes y alegando la vulneración del artículo 99.3 LCSP por insuficiencia de la motivación aportada por el órgano de contratación.
El 11 de marzo de 2026, la Secretaría Técnica del Tribunal requirió a FIRA CIRCUIT el expediente de contratación y el preceptivo informe del artículo 56 LCSP, reiterando el requerimiento el 8 de abril de 2026 ante la falta de atención del primero. El procedimiento de contratación quedó suspendido mediante Resolución S-23/2026, de 9 de abril de 2026, de conformidad con los artículos 49 y 56.3 LCSP y 25.1 del Real Decreto 814/2015.
El 14 de abril de 2026, informado el recurrente de la inactividad del órgano de contratación, solicitó la estimación directa del recurso, alegando que la omisión de FIRA CIRCUIT no debía perjudicarle, o, subsidiariamente, un nuevo requerimiento a dicha entidad.
El 15 de abril de 2026, FIRA CIRCUIT presentó escrito formulando una cuestión incidental de nulidad de pleno derecho por falta de competencia del Tribunal frente a la Resolución S-23/2026, alegando que no tenía la condición ni de administración pública ni de poder adjudicador y que sus contratos tenían la consideración de contratos privados conforme al artículo 26.1 c) LCSP, por lo que la impugnación de los actos definitivos de preparación y adjudicación debía tramitarse a través de las vías previstas en sus instrucciones internas de contratación.
El 23 de abril de 2026, el Tribunal solicitó a FIRA CIRCUIT la escritura de constitución de la sociedad y sus estatutos, siendo aportados por esta el mismo día. De dicha documentación se extrae que FIRA CIRCUIT, SLU es una sociedad de responsabilidad limitada unipersonal, constituida en abril de 2024 y participada al 100% por FIRA INTERNACIONAL DE BARCELONA —entidad integrada, a su vez, por la Generalitat de Catalunya, el Ajuntament de Barcelona y la Càmera Oficial de Comerç, Indústria i Navegació de Barcelona—, con un consejo de administración compuesto por 9 miembros, seis de ellos vinculados al mundo empresarial, industrial y del deporte del motor.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico que plantea la presente resolución se articula entorno a los siguientes puntos:
1. La determinación de si FIRA CIRCUIT, SLU ostenta la condición de poder adjudicador conforme al artículo 3.3 d) LCSP y a la jurisprudencia del TJUE, en particular si concurren acumulativamente los tres requisitos que el Derecho de la Unión exige para la calificación de una entidad como organismo de Derecho público: creación específica para satisfacer necesidades de interés general no industriales ni mercantiles, personalidad jurídica propia, y dependencia mayoritaria de poderes públicos en su financiación, control o nombramiento de su órgano de gobierno.
2. El análisis del carácter industrial o mercantil de la actividad desarrollada por FIRA CIRCUIT, a la luz de la doctrina del TJUE sobre el concepto de necesidad de interés general, particularmente en cuanto a la ausencia de ánimo de lucro como objetivo principal, la no asunción de riesgos derivados de la actividad y la eventual financiación pública de la misma.
3. Las consecuencias que se derivan de la no acreditación inequívoca de la condición de poder adjudicador sobre la competencia del TCCSP para conocer del recurso especial interpuesto por WAKEFUL, y la vía de impugnación disponible para esta última frente a los actos de preparación y adjudicación de los contratos de FIRA CIRCUIT.
4. La eficacia y el alcance de la resolución de inadmisión en cuanto a pronunciamientos futuros sobre la naturaleza jurídica de FIRA CIRCUIT en procedimientos distintos y, en particular, la cuestión relativa al carácter no definitivo de la conclusión alcanzada en el expediente analizado.
IV. Ratio decidendi
El TCCSP estructura su razonamiento sobre los siguientes pilares argumentativos.
1. El marco normativo y la cuestión de competencia como presupuesto de orden público procesal
El Tribunal comienza precisando que, con carácter previo al examen del fondo del recurso, resulta imprescindible determinar si FIRA CIRCUIT ostenta la condición de poder adjudicador, por cuanto dicha calificación constituye el presupuesto subjetivo que habilita la vía del recurso especial en materia de contratación. A este respecto, el artículo 44.1 LCSP circunscribe expresamente el ámbito del recurso especial a los contratos que “pretendan concertar las Administraciones Públicas o las restantes entidades que ostenten la condición de poderes adjudicadores”.
El Tribunal subraya que se trata de una cuestión de orden público que, además, fue opuesta por el propio órgano de contratación mediante la cuestión incidental de nulidad de pleno derecho, lo que determina su examen prioritario. El concepto de poder adjudicador viene definido en el artículo 3.3 LCSP, que recoge la noción de «organismo de Derecho público» derivada del artículo 2 de la Directiva 2014/24/UE:
“d) Todas las demás entidades con personalidad jurídica propia distintas de las expresadas en las letras anteriores que hayan sido creadas específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil, siempre que uno o varios sujetos que deban considerarse poder adjudicador de acuerdo con los criterios de este apartado 3, bien financien mayoritariamente su actividad; bien controlen su gestión; o bien nombren a más de la mitad de los miembros de su órgano de administración, dirección o vigilancia.”
El TCCSP reitera que la interpretación de este precepto debe alinearse con la jurisprudencia del TJUE, que ha establecido la necesidad de que concurran acumulativamente tres condiciones para que una entidad adquiera la condición de poder adjudicador (STJUE de 5 de octubre de 2017, LitSpecMet Vilniaus, C-567/15): (i) creación específica para satisfacer necesidades de interés general no industriales ni mercantiles; (ii) personalidad jurídica propia; y (iii) dependencia mayoritaria de poderes públicos en la financiación, el control de gestión o el nombramiento de más de la mitad de sus órganos de gobierno.
2. La personalidad jurídica propia: requisito no controvertido
El Tribunal constata, con base en los estatutos aportados, que FIRA CIRCUIT es una sociedad de responsabilidad limitada unipersonal sometida al texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio. Este primer requisito —personalidad jurídica propia— queda acreditado sin dificultad. No obstante, la concurrencia de los requisitos segundo y tercero resulta, en cambio, determinante para la resolución del litigio.
3. El carácter mercantil de la actividad: el test funcional del TJUE
El núcleo argumental de la resolución reside en el análisis del segundo requisito: la creación específica para satisfacer necesidades de interés general no industriales ni mercantiles. Para ello, el TCCSP acude a la doctrina del TJUE sobre la delimitación del concepto de necesidades de interés general, tal y como fue acuñado en las Sentencias Adolf Truley (C-373/00), Fiera di Milano (C-233/99 y C-260/99), Irish Forestry Board (C-353/96) y SIEPSA (C-283/00), según las cuales deben entenderse por tales aquellas “que, por una parte, no se satisfacen mediante la oferta de bienes o servicios en el mercado y que, por otra, por razones de interés general, el Estado decide satisfacer por sí mismo o respecto de las cuales quiere conservar una influencia determinante”.
El objeto social de FIRA CIRCUIT, recogido en el artículo 2 de sus estatutos, revela un indicio de carácter mercantil que el Tribunal no puede soslayar:
“[C]onstituye su objeto social la explotación y gestión del trazado y las instalaciones del Circuit de Barcelona-Catalunya, en los términos municipales de Montmeló, Granollers y Parets del Vallés, para la celebración y promoción de ferias, congresos, exposiciones, exhibiciones, salones profesionales, actos deportivos y lúdicos y cualquier otro acontecimiento o medio de promoción comercial o profesional similar de cualquier ámbito sectorial ya sea territorial, nacional o internacional, así como la prestación de todo tipo de actividades y servicios conexos y/o relacionados con dicha explotación y gestión, en su sentido más amplio.”
Ante este objeto social, el Tribunal aplica el test de las tres condiciones delimitadoras formulado por la STJUE de 22 de mayo de 2003 (Korhonen, C-18/01, apartado 59), que exige valorar:
“A fin de evaluar si dicha necesidad carece de carácter industrial o mercantil, corresponde al órgano jurisdiccional nacional apreciar las circunstancias que rodearon la creación de la sociedad y las condiciones en que ejerce su actividad, incluidas, en particular, la falta de ánimo de lucro como objetivo principal, la no asunción de los riesgos derivados de dicha actividad, así como la eventual financiación pública de la actividad de que se trate.”
Aplicando este test al caso concreto, el TCCSP llega a las siguientes conclusiones:
(i) Ausencia de ánimo de lucro: FIRA CIRCUIT ha sido configurada bajo forma jurídica mercantil, a la que por definición se le presupone el ánimo de lucro, sin que de las circunstancias del caso concreto el Tribunal pueda llegar a la conclusión inequívoca de que carece totalmente de él.
(ii) No asunción de riesgos: La jurisprudencia del TJUE interpreta que no existe asunción de riesgo si, ante una posible situación concursal de la entidad, las administraciones participantes pueden impedir su disolución y liquidación (STJUE de 22 de mayo de 2003, Korhonen). Del examen de los estatutos de FIRA CIRCUIT no se puede afirmar que estos obliguen a FIRA INTERNACIONAL DE BARCELONA a asumir una situación de riesgo derivada de la actividad de su filial.
(iii) Financiación pública mayoritaria: Más allá de la aportación inicial realizada por FIRA INTERNACIONAL DE BARCELONA, el Tribunal carece de datos económicos que le permitan afirmar que la participación pública sea un elemento mayoritario ni determinante en su financiación global, dada la corta trayectoria de la entidad —constituida en abril de 2024—.
La conclusión del Tribunal es elocuente:
“[C]on las dadas que disposa aquest Tribunal, no s’aconsegueix determinar de manera concloent que l’activitat desenvolupada per FIRA CIRCUIT no tingui caràcter industrial o mercantil, en els termes definits per la jurisprudència i, consegüentment, que s’hagi de considerar poder adjudicador.”
4. La ausencia de dependencia orgánica y financiera: el tercer requisito del artículo 3.3 LCSP
El TCCSP tampoco aprecia la concurrencia de los requisitos alternativos del artículo 3.3 d) LCSP que, en conjunción con la satisfacción de necesidades de interés general, configuran la condición de poder adjudicador: financiación mayoritaria por poderes adjudicadores, control de gestión por parte de estos, o nombramiento de más de la mitad de los miembros del órgano de administración, dirección o vigilancia.
A este respecto, el Tribunal constata que el consejo de administración de FIRA CIRCUIT está integrado por 9 miembros, seis de los cuales se encuentran vinculados al mundo empresarial, industrial y del deporte del motor, adoptándose las decisiones por mayoría absoluta de los consejeros asistentes. A partir de estos datos, concluye:
“[N]i es pot afirmar amb rotunditat que la seva activitat es trobi majoritàriament finançada per un poder adjudicador, ni que la seva gestió es trobi sotmesa al control d’un ens d’aquesta naturalesa o nomeni a més de la meitat dels membres de l’òrgan d’administració, direcció o vigilància de la societat.”
En consecuencia, la documentación organizativa, económica y de régimen jurídico aportada por el órgano de contratación no permite concluir sin ningún género de duda que FIRA CIRCUIT sea un poder adjudicador, situándose —a los efectos del nivel de aplicación de la legislación sobre contratos públicos— en el umbral de las entidades del sector público que no tienen el carácter de poder adjudicador, sujetas al régimen del artículo 321 LCSP.
5. El régimen de impugnación aplicable y la inadmisión del recurso
No acreditada inequívocamente la condición de poder adjudicador de FIRA CIRCUIT, el TCCSP declara su falta de competencia para conocer del recurso especial interpuesto, de conformidad con el artículo 55 a) LCSP, y acuerda la inadmisión del mismo.
El Tribunal precisa el régimen jurídico aplicable a una entidad que no ostenta la condición de poder adjudicador, que es el previsto en el artículo 321 LCSP: sus contratos se rigen por las instrucciones internas de contratación, con respeto a los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y no discriminación, y la impugnación de los actos definitivos de preparación y adjudicación se produce en vía administrativa conforme a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. A tal efecto, las instrucciones internas de FIRA CIRCUIT prevén expresamente que la impugnación puede articularse mediante recurso potestativo de reposición o directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
El propio Tribunal advierte expresamente que esta conclusión no prejuzga la que pueda alcanzarse en otras licitaciones o impugnaciones y/o a raíz de un análisis exhaustivo de la documentación organizativa, económica y de régimen jurídico de la entidad actualizada en cada momento, citando a tal efecto las resoluciones 205/2023 y 172/2020 del propio TCCSP.
V. Conclusión
La Resolució 183/2026 del TCCSP contiene un pronunciamiento de interés para el operador jurídico en materia de contratación pública, al clarificar los criterios que determinan la condición de poder adjudicador de las entidades de naturaleza mercantil participadas por sujetos del sector público. Sus principales aportaciones pueden sistematizarse en los términos siguientes:
i. El concepto de poder adjudicador exige la concurrencia acumulativa de tres condiciones: personalidad jurídica propia, creación específica para satisfacer necesidades de interés general no industriales ni mercantiles, y dependencia mayoritaria de poderes públicos en la financiación, el control de gestión o el nombramiento de sus órganos de gobierno. La forma jurídica mercantil no es, por sí sola, determinante, pero genera una presunción de ánimo de lucro que no puede desvirtuarse sin elementos probatorios suficientes.
ii. La inadmisión por falta de competencia no tiene carácter definitivo respecto de pronunciamientos futuros: la condición de poder adjudicador puede quedar acreditada en procedimientos ulteriores si se aporta documentación económica y organizativa actualizada que permita verificar la concurrencia de los requisitos exigidos. Esta conclusión, expresamente consignada en la resolución analizada, introduce un elemento de provisionalidad en la calificación jurídica de estas entidades que los operadores del sector deberán tener muy presente.
iii. Las entidades del sector público que no ostentan la condición de poder adjudicador quedan sujetas al régimen del artículo 321 LCSP y deben articular la impugnación de los actos de preparación y adjudicación de sus contratos a través de las vías previstas en sus instrucciones internas de contratación —recurso potestativo de reposición o recurso contencioso-administrativo—, excluyéndose el acceso al recurso especial en materia de contratación.
