En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Quinta, núm. 220/2026, de 16 de abril de 2026, dictada en el rollo de apelación núm. 359/2025, en materia de resolución y liquidación del contrato de concesión de obra pública por causa de concurso de acreedores del concesionario.
I. Materia objeto del pleito
La controversia gravita en el ámbito de la contratación administrativa y, en particular, en el régimen de resolución y liquidación de los contratos de concesión de obra pública regulados por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP).
La cuestión litigiosa gira entorno al alcance de la obligación indemnizatoria que pesa sobre la Administración contratante cuando el contrato de concesión de obra pública se resuelve anticipadamente como consecuencia de la declaración del concurso voluntario de acreedores del concesionario, al amparo de lo dispuesto en el artículo 264.b) del TRLCAP. En particular, el debate se centra en si el artículo 266 de dicho texto legal —que establece la obligación del órgano de contratación de abonar al concesionario el importe de las inversiones realizadas y no amortizadas— resulta de aplicación cuando el plan económico-financiero del contrato no preveía la constitución de un fondo de reversión, por haberse diseñado la concesión sobre la base de la enajenación de las plazas de aparcamiento como mecanismo de retorno de la inversión.
Se trata, en definitiva, de determinar si los pactos contractuales sobre el modelo de explotación y recuperación de la inversión pueden limitar o excluir el derecho a liquidación que la ley reconoce al concesionario en caso de resolución anticipada ajena al cumplimiento natural del contrato, y cuál es la relación entre la doctrina del enriquecimiento injusto de la Administración y el principio de riesgo y ventura del contratista concesionario.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. Origen de la concesión y adjudicación
En noviembre de 2002, el agente urbanizador del Sector, presentó ante el Ayuntamiento un anteproyecto para la construcción de un aparcamiento subterráneo de 150 plazas, solicitando que se iniciase el expediente para otorgar la correspondiente concesión administrativa.
El Ayuntamiento, en sesión de la Comisión de Gobierno de 29 de julio de 2004, adjudicó a dicha empresa el contrato de concesión de obra pública para la construcción y explotación de un aparcamiento subterráneo en el Sector PRR-1-A. Solicitada y autorizada la subrogación a favor de una mercantil, el contrato fue suscrito el 20 de enero de 2005, con una duración de cuarenta años. El acta de recepción de las obras se levantó el 19 de enero de 2007.
El plan económico-financiero del contrato partía de un modelo de explotación basado en la enajenación de las plazas de aparcamiento, estableciendo expresamente que no se calculaba fondo de reversión al preverse que el concesionario recuperaría su inversión mediante la venta de los derechos sobre las plazas.
2.2. Fracaso del modelo de explotación y renuncia unilateral
En junio de 2009, la concesionaria comunicó al Ayuntamiento que únicamente había logrado ceder el uso de 60 de las 153 plazas de aparcamiento, poniendo de manifiesto la incapacidad del mercado para absorber la oferta del aparcamiento en los términos previstos en el plan económico-financiero. El 8 de abril de 2016, la concesionaria manifestó su renuncia unilateral a la concesión y solicitó una indemnización. El Ayuntamiento desestimó dicha renuncia el 20 de octubre de 2016.
Recurrida esta resolución en vía contencioso-administrativa, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Valencia estimó el recurso; sin embargo, el TSJCV, por sentencia de la Sección Quinta núm. 229/2020, de 13 de marzo, estimó el recurso de apelación del Ayuntamiento y desestimó la reclamación de la concesionaria en aquella instancia, que había sido planteada como reclamación de desequilibrio económico del contrato al amparo del artículo 248 del TRLCAP.
2.3. Concurso de acreedores y nueva reclamación
El 25 de mayo de 2021 se declaró el concurso voluntario de acreedores de la concesionaria. A partir de este momento, la resolución del contrato operó por ministerio de la ley conforme al artículo 264.b) del TRLCAP. El 2 de febrero de 2022, el órgano liquidador del concurso reclamó al Ayuntamiento la resolución y liquidación de la concesión, con abono de la cantidad de 621.926,33 euros en concepto de inversiones realizadas para la construcción del aparcamiento y adquisición de bienes necesarios para su explotación.
III. Cuestión de debate
El recurso de apelación plantea una cuestión jurídica de complejidad que afecta a la relación entre el régimen legal de efectos de la resolución del contrato de concesión de obra pública (art. 266 TRLCAP) y los pactos contractuales sobre el modelo de recuperación de la inversión, en el contexto específico de una resolución por concurso de acreedores.
La primera controversia versa sobre la correcta identificación de la normativa aplicable al contrato y la consecuente determinación del régimen de efectos de su resolución. La concesionaria-apelante sostenía que el artículo 266 del TRLCAP (redacción Ley 13/2003) impone al órgano de contratación una obligación legal de abonar el importe de las inversiones realizadas y no amortizadas, con independencia de la causa de resolución y de los pactos del plan económico-financiero, tratándose de una obligación que opera ex lege y no ex contractu.
La segunda controversia nuclear, que se anuda a la primera, consiste en determinar si la previsión del plan económico-financiero que excluía el fondo de reversión —por basarse el modelo de negocio en la venta de plazas— constituye un límite contractual válido que impide o modula la aplicación del artículo 266, o si, por el contrario, dicha previsión solo sería oponible en el escenario de terminación ordinaria del contrato, siendo irrelevante en el contexto de la resolución anticipada por concurso, donde el principio de riesgo y ventura cede ante la tutela del equilibrio patrimonial de las partes.
La tercera controversia conecta con los límites del efecto de cosa juzgada positiva: el Juzgado de instancia había estimado que la sentencia del TSJ CV 229/2020 vinculaba al órgano sentenciador en cuanto a la improcedencia de la indemnización por inversiones. La apelante alegaba que dicha vinculación era incorrecta, por cuanto la sentencia del año 2020 resolvió una reclamación de desequilibrio económico (art. 248 TRLCAP), institución jurídicamente distinta de la liquidación contractual por resolución (art. 266 TRLCAP), razón por la cual los pronunciamientos de aquella sentencia no podían extrapolarse automáticamente al presente procedimiento.
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión desestimatoria del recurso sobre siguientes pilares argumentativos:
4.1. La normativa aplicable y el régimen de efectos de la resolución por concurso
La Sala comienza por asentar la base normativa del litigio, descartando cualquier duda sobre el régimen jurídico aplicable. Al haber sido suscrito el contrato el 20 de enero de 2005, resulta de aplicación el Real Decreto Legislativo 2/2000, en su redacción vigente tras la Ley 13/2003, que introdujo en el régimen concesional el artículo 264, cuya letra b) contempla expresamente la declaración de concurso como causa de resolución del contrato de concesión de obra pública.
Respecto de los efectos de esa resolución, el artículo 266.1 del TRLCAP establece, en los términos que la Sala reproduce literalmente en su fundamentación jurídica, una obligación de contenido patrimonial a cargo del órgano de contratación:
“… el órgano de contratación abonará al concesionario el importe de las inversiones realizadas por razón de la expropiación de terrenos, ejecución de obras de construcción y adquisición de bienes que sean necesarios para la explotación de la concesión. Al efecto, se tendrá en cuenta su grado de amortización en función del tiempo que restará para el término de la concesión y lo establecido en el plan económico-financiero. La cantidad resultante se fijará dentro del plazo de seis meses, salvo que se estableciera otro en el pliego de cláusulas administrativas particulares. Si el concesionario hubiese contado entre sus recursos con financiación de terceros, sólo se le abonará el sobrante después de solventar las obligaciones contraídas con aquéllos.”
La Sala incorpora a su razonamiento la doctrina jurisprudencial sentada por la reciente STS 282/2026, de 9 de marzo (ECLI:ES:TS:2026:1217, recurso 408/2023), que analiza un supuesto análogo y cuya ratio la Sección Quinta hace suya. El Tribunal Supremo, partiendo del reconocimiento general del principio de riesgo y ventura, destaca que el ordenamiento establece mecanismos específicos de compensación de las inversiones no amortizadas cuando el contrato se extingue de forma anticipada. En palabras de la alta Sala:
“Aunque los contratos administrativos se celebran bajo el principio de riesgo y ventura del contratista, nuestro ordenamiento, atendiendo a la finalidad pública que por medio contractual se trata de alcanzar, establece mecanismos tendentes a evitar tanto el desequilibrio de las prestaciones que se produce en los contratos de larga duración en el marco de una economía inflacionista como mecanismos tendentes a compensar las inversiones realizadas que no puedan ser amortizadas.”
La doctrina del Tribunal Supremo es especialmente relevante porque afirma sin ambages que la obligación de abonar el importe de las inversiones realizadas y no amortizadas opera incluso cuando la resolución anticipada tiene su origen en la renuncia unilateral del concesionario, con el fin de mantener el equilibrio patrimonial de las prestaciones y de evitar el enriquecimiento injusto de la Administración, que sin coste alguno recibiría un activo pendiente de amortizar. La STS 282/2026 sienta la siguiente doctrina:
“En el contrato de concesión de obra, contemplado en el art. 220 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, cuando se produce la resolución anticipada del contrato —incluyendo el abandono o renuncia unilateral— el órgano de contratación está obligado a abonar al concesionario el importe de las inversiones realizadas en ejecución de la obra que sea necesaria para la explotación de la concesión y que no hayan podido amortizarse, con el fin de impedir un enriquecimiento injusto de la Administración.”
4.2. Inexistencia de vinculación de cosa juzgada respecto de la sentencia 229/2020
La Sala confirma el acierto de la apelante en su crítica al argumento de cosa juzgada positiva empleado por el Juzgado a quo. La STSJCV resolvió una reclamación de reequilibrio económico del contrato de concesión al amparo del artículo 248 del TRLCAP, esto es, una reclamación fundada en el desequilibrio sobrevenido de las prestaciones por circunstancias ajenas al correcto desarrollo contractual. El presente litigio, en cambio, tiene como objeto una reclamación de liquidación contractual fundada en los artículos 264.b) y 266 del mismo texto, que son instituciones con naturaleza, fundamento y presupuestos distintos. Como razona el TSJ CV:
“… la aplicación a autos de la sentencia 299/2020 de 13 de marzo no es correcta, en la medida en que, sin perjuicio de que el planteamiento de la cuestión fue similar al presente, en la propia sentencia citada se estableció la improcedencia de la reclamación en esos términos, puesto que nos encontrábamos ante una reclamación por desequilibrio económico de la concesión y así fue resuelta. Sin embargo, en este caso, nos encontramos ante una declaración de concurso que, por ministerio de la ley, lleva a la resolución contractual y esta, a su liquidación, por lo que los criterios aplicados a la no resolución y la aplicación del riesgo y ventura del contratista en cuanto al desarrollo del contrato, no pueden ser de aplicación.”
Este razonamiento contiene rigor jurídico: la analogía entre ambos procedimientos es solo aparente. La reclamación de reequilibrio económico presupone la continuidad del vínculo contractual y exige la acreditación de un desequilibrio imputable a causas ajenas al riesgo asumido. La liquidación por resolución, en cambio, opera como consecuencia necesaria de la extinción del contrato y tiene por objeto restablecer el equilibrio patrimonial entre las partes una vez desaparecido el sustrato fáctico del negocio concesional. Los hechos constitutivos, el fundamento jurídico y el petitum son distintos en ambos procedimientos, por lo que no concurre la triple identidad que exige el efecto positivo de la cosa juzgada.
4.3. El efecto determinante de los pactos del plan económico-financiero: la excepción del caso concreto
No obstante lo anterior, la Sala introduce una distinción de enorme relevancia práctica: si bien la doctrina general del artículo 266 del TRLCAP y de la STS 282/2026 avala el derecho del concesionario a percibir el importe de las inversiones no amortizadas, en el concreto caso enjuiciado concurre una particularidad contractual que desvirtúa dicha pretensión. El plan económico-financiero del contrato establecía expresamente:
“No se calcula Fondo de Reversión al preverse la enajenación de todas las plazas de aparcamiento, reintegrándose el concesionario con el importe de los derechos a exigir del coste de la obra.”
La Sala no aplica aquí una vinculación derivada de la cosa juzgada de la sentencia 229/2020, sino que opera desde la voluntad contractual de las partes. El plan económico-financiero no previó amortización alguna de la construcción, porque el modelo de negocio garantizaba, teóricamente, la recuperación íntegra de la inversión a través de la venta de las plazas, sin necesidad de un período de explotación mediante ingresos recurrentes. Razona la Sala:
“… no por vinculación a nuestra sentencia anterior, como se invoca por la Administración, sino por los propios pactos contenidos en el contrato (…) no procede dar lugar a la cantidad solicitada en concepto de liquidación contractual, ya que el tiempo que quedaba para la terminación pactada de la concesión no suponía una garantía de ingresos continuados en el tiempo (caso de explotación del parking mediante alquiler de plazas, por ejemplo) sino que, con el tiempo transcurrido, ya se había constatado la falta de correspondencia entre las expectativas del concesionario y la realidad en cuanto a la venta de las plazas, por lo que consideramos que por aplicación de la voluntad de las partes, consagrada en el contrato, en este concreto caso, no cabe imputar a la Administración obligación alguna al respecto.”
La lógica del Tribunal es la siguiente: el artículo 266.1 ordena tener en cuenta “el grado de amortización en función del tiempo que restara para el término de la concesión y lo establecido en el plan económico-financiero”. Pues bien, cuando el plan económico-financiero se construyó sobre la premisa de que no había amortización de la obra porque la inversión quedaría saldada con la venta de las plazas, la aplicación del propio precepto legal lleva a la conclusión de que no existe cantidad alguna que compensar por ese concepto. El fracaso del modelo de ventas es un riesgo que las partes atribuyeron contractualmente al concesionario; la resolución por concurso no transforma ese riesgo en una obligación de garantía a cargo de la Administración.
V. Conclusión
La STSJ CV 220/2026 contiene una reflexión jurisprudencial de interés para los operadores en materia de contratación pública, en particular para quienes trabajan en la gestión de contratos de concesión de obra pública y en la administración concursal de empresas concesionarias. De su análisis se extraen las siguientes conclusiones:
i. La declaración de concurso de acreedores del concesionario opera como causa de resolución automática del contrato de concesión de obra pública al amparo del artículo 264.b) del TRLCAP (redacción Ley 13/2003), sin que quepa a la Administración articular causas de oposición fundadas en la calificación del concurso o en el comportamiento precedente del concesionario. La resolución opera ex lege y desencadena necesariamente el deber de liquidación regulado en el artículo 266.
ii. La reclamación de liquidación contractual ex artículo 266 del TRLCAP y la reclamación de reequilibrio económico ex artículo 248 del mismo texto son instituciones jurídicamente autónomas, con distintos fundamentos y presupuestos. Las resoluciones judiciales que se pronuncian sobre una de ellas no generan efecto de cosa juzgada positiva sobre los procedimientos relativos a la otra, aun cuando los hechos básicos del contrato sean comunes.
iii. La obligación legal de abono de las inversiones realizadas y no amortizadas, consagrada por la STS 282/2026 como mecanismo de interdicción del enriquecimiento injusto de la Administración, no opera de forma absoluta e incondicionada. El propio artículo 266.1 del TRLCAP incorpora como parámetro de cuantificación «lo establecido en el plan económico-financiero», lo que permite que la configuración contractual del modelo de recuperación de la inversión sea determinante para fijar el importe liquidatorio, pudiendo incluso conducir a una liquidación nula cuando el plan económico-financiero descarta la amortización de la construcción.
iv. La sentencia pone de manifiesto la importancia capital del diseño del plan económico-financiero en los contratos de concesión de obra pública. Un modelo basado exclusivamente en la enajenación de activos, que excluye la amortización progresiva de la inversión mediante la explotación recurrente, traslada al concesionario el riesgo total de revalorización e impide que, en caso de resolución anticipada, pueda acudir al artículo 266 como mecanismo de compensación, incluso cuando la resolución tiene su origen en circunstancias sobrevenidas como el concurso de acreedores.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
