Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 556/2026 (Sección Tercera), de 4 de mayo de 2026, sobre los límites del derecho de acceso a la información pública cuando el acceso puede suponer un perjuicio para las relaciones exteriores.
- Materia objeto del pleito
La sentencia del Tribunal Supremo objeto del presente análisis resuelve un recurso de casación en materia de transparencia y acceso a la información pública, y concretamente sobre la aplicación del límite previsto en la letra c) del apartado 1 del artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), consistente en que el acceso a la información suponga un perjuicio para las relaciones exteriores.
La controversia se centra en determinar si dicho límite habilita a la Administración para denegar el acceso al contenido de las actas de las sesiones del Club de París —foro internacional de acreedores soberanos del que España es miembro permanente desde 1978— cuando dichas actas recogen las condiciones pactadas para el tratamiento de la deuda soberana de un tercer Estado deudor, en este caso Cuba y Venezuela, frente a los países acreedores integrantes del Club. Junto a ello, la resolución también examina la aplicabilidad al supuesto de los límites contemplados en las letras h) (intereses económicos y comerciales) y k) (garantía de confidencialidad o secreto requerido en procesos de toma de decisión) del mismo artículo 14.1 LTAIBG.
El litigio se enmarca en el sistema normativo de la LTAIBG, así como en la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, la Ley 38/2006, de 7 de diciembre, reguladora de la gestión de la deuda externa, y la Ley 1/2023, de 20 de febrero, de Cooperación para el Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global, cuyo denominador común es la vigencia del principio de transparencia en el ámbito de la acción exterior española. La cuestión presenta un relevante interés casacional en la medida en que obliga al Tribunal Supremo a precisar si el límite de las relaciones exteriores opera de forma absoluta o si, por el contrario, exige una ponderación entre el interés protegido y el interés público en el conocimiento de los fondos públicos comprometidos en operaciones de alivio de deuda soberana.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. La solicitud de información y la respuesta administrativa parcial.
En fecha 26 de julio de 2021, un particular formuló solicitud de acceso a información pública ante el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital al amparo de la LTAIBG, interesando el conocimiento de la deuda actual de Cuba y Venezuela frente a España, así como de las renegociaciones, condonaciones e intereses y reestructuraciones de dicha deuda habidas desde el año 2004, junto con los informes y los expedientes administrativos correspondientes, el detalle de quitas y ampliaciones de plazos de pago, las peticiones formuladas por ambos Estados y las actas de las reuniones mantenidas con las autoridades españolas para tal efecto.
Ante la ausencia de respuesta en el plazo legalmente establecido, el interesado formuló reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) en septiembre de 2021. Remitida la reclamación para alegaciones, la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional dictó resolución de 30 de septiembre de 2021, en la que invocó el límite del artículo 14.1.c) LTAIBG y acordó un acceso parcial a la información solicitada: facilitó las cifras globales de la deuda (1.937,55 millones de euros frente a Cuba y 213,37 millones de euros frente a Venezuela a 31 de diciembre de 2020), resumió la existencia de un acuerdo de alivio de deuda de 2015 y de una adenda de 2021 en el seno del Club de París respecto de Cuba, e indicó que con Venezuela no había habido ningún tipo de negociación desde 2004, remitiendo a los comunicados de prensa publicados en la página electrónica del Club de París, pero denegando cualquier información adicional amparándose en la confidencialidad de las deliberaciones de dicho foro internacional.
2.2. La resolución estimatoria del CTBG y la impugnación ministerial.
Por resolución de 28 de marzo de 2022, el CTBG estimó la reclamación del particular e instó al Ministerio a remitir, en el plazo de diez días hábiles, los informes y expedientes administrativos de las condonaciones y reestructuraciones, incluyendo las peticiones de Cuba y Venezuela y las actas de las reuniones mantenidas con las autoridades españolas. El Ministerio impugnó esta resolución mediante recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 5, que lo desestimó por sentencia de 29 de marzo de 2023, confirmando la conformidad a Derecho de la resolución del CTBG y descartando la concurrencia de los límites invocados por la Administración.
2.3. La sentencia de la Audiencia Nacional estimatoria del recurso de apelación.
Interpuesto recurso de apelación por el Abogado del Estado, la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 8 de octubre de 2024 estimando dicho recurso y anulando tanto la sentencia de instancia como la resolución del CTBG. La Audiencia Nacional consideró que el contenido de las actas de las sesiones del Club de París incurría de forma clara en los límites de los apartados c), h) y k) del artículo 14.1 LTAIBG, por afectar a las relaciones exteriores, a los intereses económicos y comerciales y a la garantía de confidencialidad, entendiendo suficiente la motivación ofrecida por la Administración en la resolución de la Secretaría General del Tesoro.
2.4. El recurso de casación del CTBG.
Contra la sentencia de la Audiencia Nacional, el CTBG interpuso recurso de casación, admitido por auto de 4 de junio de 2025 de la Sección de Admisión. Celebrada vista pública el 21 de abril de 2026, el Tribunal Supremo dictó sentencia el 4 de mayo de 2026, que es objeto del presente análisis.
III. Cuestión de debate
El auto de admisión del recurso de casación declaró que la cuestión planteada presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, identificándola en los siguientes términos:
“Determinar si el límite del artículo 14.1, apartado c), de la LTAIBG, relativo a las relaciones exteriores, permite denegar el acceso al contenido de las actas en las sesiones del Club de París por recoger menciones sobre las razones por las que se admite unas u otras condonaciones de deudas y de acuerdos que afecten a la política exterior del país.”
La cuestión suscitaba, en el fondo, dos interrogantes de relevancia práctica en el ámbito de la transparencia pública. El primero, de carácter interpretativo, consistía en determinar si el límite de las relaciones exteriores del artículo 14.1.c) LTAIBG opera de forma cuasi-automática respecto de toda información generada en el marco de la acción exterior del Estado —en particular, la generada en foros internacionales sujetos a principios de confidencialidad, como el Club de París—, o si, por el contrario, dicho límite exige una motivación concreta, proporcional y fundada en un riesgo razonablemente previsible y no meramente hipotético de perjuicio para las relaciones exteriores, conforme al canon general del artículo 14.2 LTAIBG.
El segundo interrogante, de mayor calado, era el de si el mismo límite puede extenderse de forma unitaria a toda la información relativa a la actuación española en el seno del Club de París o si, por el contrario, procede distinguir entre el contenido de las actas multilaterales —negociadas bajo el principio de confidencialidad del Club— y la concreta y específica aplicación bilateral que España hubiera realizado de los acuerdos allí alcanzados respecto de Cuba y Venezuela, en cuanto información directamente vinculada al uso racional de fondos públicos españoles y amparada por el principio de transparencia que rige la gestión de la deuda externa y la cooperación para el desarrollo sostenible.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo estructura su razonamiento sobre tres ejes argumentales sucesivos: el marco jurídico y jurisprudencial aplicable al límite de las relaciones exteriores; el análisis de la naturaleza y funcionamiento del Club de París y su incidencia sobre el derecho de acceso; y, finalmente, la ponderación de los intereses concurrentes, que conduce a una solución de estimación parcial del recurso de casación que distingue entre las actas multilaterales y las medidas de aplicación bilateral adoptadas por España.
4.1. El marco jurídico y los principios interpretativos del límite del artículo 14.1.c) LTAIBG.
El Tribunal parte de que el derecho de acceso a la información pública goza de un reconocimiento amplio, tanto en el ordenamiento de la Unión Europea (artículo 42 de la Carta de Derechos Fundamentales y Reglamento CE 1049/2001) como en el interno (artículo 105.b) CE y artículo 12 LTAIBG), lo que obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, las limitaciones contempladas en el artículo 14.1 LTAIBG. Como expresamente recuerda el Alto Tribunal con cita de una consolidada línea jurisprudencial:
“La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1.”
El límite de las relaciones exteriores del artículo 14.1.c) LTAIBG —equivalente funcional de las «relaciones internacionales» del artículo 4.1.a) del Reglamento CE 1049/2001— es, reconoce el Tribunal, un límite genérico que comprende una actividad diversa. La determinación de cuándo el acceso a información puede perjudicar las relaciones exteriores goza de un margen de apreciación mayor que en otros límites, dado que en él «entran en juego factores complejos y diversos que exigen una ponderación conjunta y equilibrada». Sin embargo, ese mayor margen de apreciación no equivale a carta blanca: la aplicación del límite exige siempre una motivación concreta, proporcional y fundada en un riesgo razonablemente previsible y no meramente hipotético. El Tribunal es contundente al respecto:
“Cuando se pretende denegar el acceso a una información, se deben explicar las razones por las que dicho acceso puede menoscabar, de forma concreta y específica, los intereses protegidos en alguno de los límites previstos en el art. 14 de la Ley 19/2013. […] No basta con invocar de forma genérica este límite, siendo necesario que se exponga un perjuicio razonable, sin que baste un mero perjuicio hipotético”.
El Tribunal añade que el mayor margen de apreciación reconocido al Gobierno en materia de relaciones exteriores no alcanza el nivel que sí tiene en el ámbito del Reglamento CE 1049/2001, donde la excepción tiene carácter más amplio al no prever la prevalencia de un interés público superior en la divulgación. En el sistema español, la transparencia es, además, un principio expresamente rector de la acción exterior (artículo 3.2.f) Ley 2/2014), un principio complementario de la política española de gestión de deuda externa (artículo 7.3.g) Ley 38/2006) y un principio de actuación de la cooperación española para el desarrollo sostenible (artículo 2.3.f) Ley 1/2023).
4.2. La naturaleza del Club de París y su incidencia sobre el derecho de acceso.
A continuación, el Tribunal analiza con detalle el funcionamiento del Club de París a partir de la información disponible en su página electrónica oficial. El Club de París es un grupo informal de acreedores oficiales cuya función es encontrar soluciones coordinadas y sostenibles a las dificultades de pago de los países deudores. Cuenta con 22 miembros permanentes —España entre ellos, desde 1978— y sus actuaciones se rigen por seis principios: solidaridad, consenso, intercambio de información, decisiones caso por caso, condicionalidad y tratamiento igualitario.
En lo que al presente litigio interesa, el Tribunal destaca que el principio de intercambio de información del Club establece expresamente que «el carácter productivo de los debates no debe menoscabar la confidencialidad de las deliberaciones». Asimismo, si se alcanza un acuerdo en la sesión de negociación, el mismo se formaliza en un acta suscrita por el Presidente, el Ministro del país prestatario y el Jefe de delegación de cada país acreedor participante. Esta acta, sin embargo, no constituye un acuerdo jurídicamente vinculante, sino una recomendación a los Gobiernos de los acreedores y al país deudor para celebrar acuerdos bilaterales de aplicación de sus términos, siendo estos últimos los que dotan de valor jurídico al acuerdo alcanzado.
Con base en todo lo anterior, la Sala concluye, sin margen de duda, que el acceso al contenido de las actas del Club de París sí afecta a las relaciones exteriores de España y que el riesgo de perjuicio no es meramente hipotético:
“Debido al ámbito tan importante y delicado sobre el que versan las negociaciones y acuerdos plasmados en las actas del Club de París, suscritas por los países acreedores y por el país deudor, el acceso a dichas actas es susceptible de causar perjuicios razonablemente previsibles y no puramente hipotéticos a las relaciones exteriores de España, menoscabando, cuando menos, la confianza derivada del intercambio de información y de opiniones sobre los países deudores, cuyo flujo podría verse fundadamente afectado incidiendo en la reciprocidad y en la misma seguridad jurídica que debe presidir las relaciones exteriores.”
A ello añade el Tribunal un argumento especialmente relevante: la doctrina jurisprudencial sobre la distinción entre deliberaciones, actas y acuerdos de los órganos colegiados nacionales —elaborada en las sentencias de 19 de febrero de 2021 (recurso 1866/2020) y de 17 de noviembre de 2022 (recurso 1837/2021)— no es trasladable sin más al supuesto de las actas del Club de París, pues aquella doctrina se construyó sobre la regulación de los órganos colegiados nacionales prevista en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, pero sin incidir en el funcionamiento de instituciones u órganos internacionales de naturaleza informal. El Estado español carece de capacidad para modificar las reglas de funcionamiento de organismos multinacionales, lo que distingue esencialmente este supuesto del analizado en aquella jurisprudencia.
4.3. La ponderación de intereses y la solución de acceso diferenciado: actas multilaterales vs. medidas de aplicación bilateral.
Con todo, el Tribunal discrepa de la solución absolutamente denegatoria adoptada por la Audiencia Nacional. La ponderación de los intereses concurrentes —el interés en proteger las relaciones exteriores y el interés público en conocer el destino y la eficiencia de los fondos públicos comprometidos en operaciones de deuda soberana con Cuba y Venezuela— conduce al Supremo a establecer una distinción de planos de gran calado:
“No vemos obstáculo jurídico para admitir la concurrencia del límite al acceso de la información pública contenida en las actas consensuadas o aprobadas y suscritas por los Estados acreedores del Club de París y el Estado deudor, consistente en que dicho acceso puede perjudicar las relaciones exteriores, pero, tampoco, para rechazar que el límite pueda desplegar efectos respecto de la concreta y específica aplicación que España haya realizado de las condiciones de tratamiento de la deuda estipuladas en dichas actas”.
La razón de esta distinción reside en que la confidencialidad del Club de París se predica, según sus propias reglas, solo de las deliberaciones —no de los acuerdos—, y en que los acuerdos bilaterales que implementan las condiciones del acta son, por su naturaleza, de contenido en principio accesible, ya que los tratados internacionales de carácter normativo han de publicarse íntegramente en el BOE y los no normativos se inscriben en un registro administrativo. Además, la propia Ley 38/2006 obliga al Gobierno a informar al Congreso de los Diputados del número de acuerdos firmados por España en el Club de París y sus características, entre las que se sitúa sin dificultad la información pedida por el ciudadano.
En definitiva, el Tribunal formula la siguiente doctrina jurisprudencial en respuesta a la cuestión de interés casacional:
“El límite del artículo 14.1.c) de la Ley 19/2013 justifica denegar el acceso al contenido de las actas de las sesiones del Club de París en las que se recogen las condiciones del tratamiento de la deuda estipuladas entre los Estados acreedores integrantes de dicho Club y un tercer Estado deudor, en cuanto foro internacional regido por el principio de confidencialidad, que vincula a España como miembro del Club.
El límite del artículo 14.1.c) de la Ley 19/2013 no permite denegar el acceso a la información relativa a la concreta y específica aplicación que España haya realizado de las condiciones de tratamiento de la deuda con un tercer Estado, estipuladas en las actas del Club de París, haya sido celebrado o no un acuerdo bilateral de aplicación de sus términos con el Estado deudor, sin explicar fundada y suficientemente las razones relacionadas con ámbitos concretos, incluidos los del Estado deudor, que justifiquen la denegación.”
V. Conclusión
La STS núm. 556/2026, contiene una aportación de relevancia en la delimitación del alcance del límite de las relaciones exteriores previsto en el artículo 14.1.c) LTAIBG y, con carácter más general, en la configuración del principio de proporcionalidad que debe presidir la aplicación de los límites al derecho de acceso a la información pública cuando la información afectada se genera en el marco de la acción exterior del Estado.
Desde el plano de los principios, la sentencia reafirma con claridad que los límites del artículo 14.1 LTAIBG no operan de forma automática ni admiten una aplicación genérica que prescinda de la concreta ponderación de los intereses en juego en cada solicitud de acceso. El reconocimiento de que, en materia de relaciones exteriores, el Gobierno goza de un margen de apreciación mayor que en otros ámbitos no exime a la Administración de la obligación de motivar de forma concreta y suficiente el riesgo razonablemente previsible —y no meramente hipotético— de perjuicio para las relaciones exteriores que justifique la denegación
Desde el plano de la solución adoptada, la sentencia introduce una distinción de notable utilidad práctica: la del plano multilateral —actas del Club de París que recogen las condiciones de tratamiento de la deuda acordadas entre todos los acreedores y el Estado deudor, sujetas al principio de confidencialidad del foro— y el plano bilateral —medidas de aplicación concretas y específicas adoptadas por España en cumplimiento de aquellos acuerdos, sin sustento en compromiso de confidencialidad y directamente vinculadas al principio de utilización racional de los fondos públicos—. Respecto del primer plano, el límite del artículo 14.1.c) LTAIBG despliega plenamente sus efectos. Respecto del segundo, no puede invocarse sin ofrecer una justificación fundada y específica de los concretos perjuicios que su conocimiento causaría a las relaciones exteriores, tomando en consideración los distintos ámbitos —político, económico— que puedan verse afectados.
Esta diferenciación es, en rigor, coherente con la configuración del principio de transparencia como principio rector de la acción exterior del Estado (artículo 3.2.f) Ley 2/2014), con la obligación legal de rendir cuentas al Congreso sobre los acuerdos suscritos en el Club de París (disposición adicional primera, Ley 38/2006) y con el principio de transparencia y rendición de cuentas ante la ciudadanía española que informa la cooperación para el desarrollo sostenible (artículo 2.3.f) Ley 1/2023). En suma, la sentencia formula una doctrina que equilibra adecuadamente la protección de los compromisos internacionales de España en foros multilaterales con el derecho ciudadano a conocer el uso de los fondos públicos en operaciones de alivio de deuda soberana, evitando que la pertenencia a organismos informales de vocación confidencial se convierta en un escudo sistemático frente al principio de transparencia que el legislador español ha erigido en guía de la acción exterior del Estado.
