En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga, Sección 3.ª, núm. 385/2026, de 4 de marzo de 2026, recaída en el Procedimiento Ordinario núm. 629/2023, que desestima el recurso contencioso-administrativo contra la resolución sancionadora de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar, confirmando la multa impuesta por ocupación sin título habilitante del dominio público marítimo-terrestre.
I. Materia objeto de la resolución
La sentencia aborda el régimen sancionador de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y más concretamente la tipificación como infracción leve de la ocupación sin título habilitante del dominio público marítimo-terrestre (en adelante, DPMT), así como tres cuestiones estrechamente vinculadas que el litigio pone en primera línea: la distribución de competencias sancionadoras entre el Estado, la Comunidad Autónoma de Andalucía y los municipios tras el Real Decreto 62/2011, de 21 de enero; la concurrencia del elemento subjetivo de la infracción en supuestos de discrepancia jurídica razonable sobre el título habilitante; y la inoponibilidad frente a la Administración estatal de una autorización municipal de temporada de playa otorgada al amparo del artículo 113 del Reglamento General de Costas, cuando dicha autorización ha sido denegada con posterioridad por la Comunidad Autónoma.
La resolución se encuadra en la tensión competencial característica del litoral andaluz, en el que convergen las potestades demaniales de la Administración General del Estado —titular del DPMT en virtud del artículo 132.2 de la Constitución Española—, las funciones de gestión y otorgamiento de autorizaciones transferidas a la Comunidad Autónoma por el RD 62/2011, y las competencias de explotación de servicios de temporada atribuidas a los municipios costeros. La sentencia ofrece una síntesis doctrinal de especial valor práctico sobre los límites de cada ámbito competencial y sobre las condiciones en que el principio de confianza legítima puede —o no puede— enervar la responsabilidad sancionadora del administrado.
II. Hechos fácticos relevantes
La demandante era titular del lote de explotación de hamacas identificado como HS4PI en la playa de Marbella. Mediante Resolución núm. 2021/8651, de 15 de junio de 2021, el Ayuntamiento de Marbella —concesionario directo del DPMT al amparo del artículo 113 del Reglamento de Costas— le otorgó autorización municipal de temporada para la explotación de dicho lote en una superficie de 200 m², sin expediente de título demanial propio ante la Demarcación de Costas.
Sin embargo, el 23 de junio de 2021, tan solo ocho días después, la Delegación Territorial de Desarrollo Sostenible en Málaga de la Junta de Andalucía dictó resolución complementaria denegando los usos temporales relativos al expediente núm. AUTO01/21/MA/0001, entre los que se encontraba el lote HS4PI. Esta resolución de denegación fue notificada al Ayuntamiento de Marbella, quien la recurrió y solicitó la medida cautelar de suspensión, pero no comunicó ninguna de estas circunstancias a la mercantil recurrente.
En este contexto, los Agentes Medioambientales del Servicio de Vigilancia de Costas levantaron boletín de denuncia en julio de 2021 y posteriormente en agosto de 2021, constatando en ambos la ocupación física por la recurrente de una superficie de 200 m² de DPMT mediante la instalación de hamacas, sin que la empresa contara con título demanial habilitante. El período de ocupación comprendido entre ambos boletines ascendía a 54 días. La Demarcación de Costas en Andalucía incoó expediente sancionador SAN01/21/29/0135, que concluyó mediante resolución de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar, quien —desestimando el recurso de alzada interpuesto por la empresa— confirmó la imposición de una multa de 30.000 € por infracción leve tipificada en el artículo 90.2.b) de la Ley de Costas.
III. Cuestión de debate
El recurso contencioso-administrativo interpuesto vertebra su impugnación sobre cuatro ejes diferenciados:
En primer lugar, la empresa sostiene la falta del elemento subjetivo de la infracción, argumentando que actuaba amparada en una autorización expresa del Ayuntamiento de Marbella, nunca formalmente revocada, lo que excluiría tanto el dolo como la negligencia exigibles para la concurrencia de la culpabilidad administrativa.
En segundo lugar, aduce la falta de competencia de la Demarcación de Costas para sancionar, por entender que el Real Decreto 62/2011 habría transferido a la Junta de Andalucía todas las potestades de vigilancia y régimen sancionador en materia de usos de temporada en playas y ocupaciones desmontables del DPMT.
En tercer lugar, invoca la vulneración del principio de administración única y de confianza legítima: si el Ayuntamiento —administración competente para las autorizaciones de temporada— le otorgó título habilitante sin comunicarle su posterior denegación, la sanción le genera una indefensión constitucionalmente inaceptable.
En cuarto lugar, denuncia error en la determinación de la superficie ocupada, al entender que la resolución sancionadora computó en algún pasaje 400 m² cuando la propia denuncia inicial reconocía únicamente 200 m².
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia desestima el recurso de apelación. Los fundamentos del fallo se articulan de la siguiente manera.
4.1. Competencia de la Administración General del Estado para sancionar la ocupación ilegal del DPMT
La Sala aborda con detenimiento la primera cuestión, que considera resuelta de manera pacífica tanto por su propia doctrina reiterada como por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. La Sala recuerda su propia doctrina en los siguientes términos:
| “[…] la Administración del Estado en cuanto que titular del demanio marítimo terrestre conserva amplias facultades de tutela, vigilancia y conservación, por lo que con independencia de las funciones que ahora desempeña la administración autonómica en lo relativo a la gestión de la explotación especial del dominio público, y el correlativo ejercicio de las funciones sancionadoras relacionadas con infracciones de los títulos habilitantes por ella concedidos, el Ministerio de Medio Ambiente conserva la capacidad de sancionar conductas que se traducen en la ocupación ilegal del DPMT.” |
La Sala precisa que el RD 62/2011 transfirió a la Comunidad Autónoma las competencias de vigilancia y sanción únicamente en lo que se refiere al incumplimiento de las condiciones de las autorizaciones y concesiones demaniales por ella otorgadas. Sin embargo, la ocupación del DPMT sin título habilitante alguno es una cuestión radicalmente distinta, que compromete la integridad del demanio y cuya tutela corresponde en exclusiva al Estado como titular dominical. A este respecto, la Sala reproduce la doctrina del Tribunal Supremo (STS 1442/2018, de 1 de octubre):
| “[…] la Administración Estado es competente para sancionar las actividades desarrolladas en el dominio público marítimo-terrestre sin título habilitante para ello […] El adjetivo posesivo «su» que precede al reconocimiento de competencias en materia de vigilancia y en aplicación del régimen sancionador, en cuanto referido a las autorizaciones de usos que en él se contemplan, delimita el ámbito de esas competencias trasferidas a las autorizaciones en el sentido de que la función de vigilancia y aplicación del régimen sancionador se contrae a vigilar que las condiciones de las autorizaciones se cumplen y a sancionarlas en caso de incumplimiento, pero a nada más.” |
Queda así fijado el criterio definitorio: la competencia autonómica sancionadora es funcional y está vinculada al título habilitante que ella misma otorga; la competencia estatal es residual y estructural, y opera siempre que lo que se produzca sea una ocupación sin ningún título. La autorización municipal de temporada no modifica esta distribución competencial, dado que los municipios actúan como concesionarios —no como titulares— del DPMT, y su título habilitante no es demanial en sentido propio.
4.2. Exclusión del tipo subjetivo por discrepancia jurídica razonable
Es aquí donde la sentencia adquiere su mayor interés doctrinal. La Sala estima que, si bien los hechos están acreditados, la concurrencia del elemento subjetivo de la infracción —dolo o negligencia— no puede afirmarse sin analizar el contexto jurídico en el que actuó la recurrente. La resolución recoge la doctrina sobre el principio de culpabilidad en el Derecho Administrativo Sancionador, citando la STC 145/2011 y la jurisprudencia del Tribunal Supremo:
| “Para poder apreciar la existencia de una motivación suficiente y de un juicio de culpabilidad, resulta menester enjuiciar si la Administración probó la culpabilidad de sujeto pasivo y si concurrían elementos bastantes para considerar que hubo infracción del Ordenamiento Jurídico […] No es el interesado quien ha de probar la falta de culpabilidad, sino que ha de ser la Administración la que demuestre la ausencia de diligencia […] se revela imprescindible una motivación específica en torno a la culpa o la negligencia y las pruebas de que se infiere.” |
A partir de este estándar, el Tribunal considera aplicable la doctrina de la exclusión del tipo subjetivo por dudas interpretativas razonables sobre la norma aplicable, que la Sala extiende —siguiendo la jurisprudencia tributaria— al ámbito del Derecho Administrativo Sancionador en general:
| “Estima esta Sala que es aplicable lo tantas veces dicho por la jurisprudencia, más numerosa en el ámbito tributario, de excluir el tipo por falta del elemento subjetivo, cuando existe una discrepancia jurídica sobre la interpretación de la norma a aplicar (su alcance, contenido o aplicación al caso controvertido) con el grado necesario de razonabilidad, resultado de unas interpretaciones jurídicas divergentes o de doctrinas distintas que haya que unificar, como al caso de autos ha sucedido […] Como dice la STS n.º 690/2017, del 20 de abril, recurso: 1172/2016, las dudas interpretativas de la norma actúen siempre como una circunstancia excluyente de la culpabilidad.” |
La discrepancia jurídica relevante en este caso reside en la confusa distribución competencial entre Estado, Comunidad Autónoma y municipio en materia de autorizaciones de temporada, que —como la propia Sala reconoce en el Fundamento Quinto— ha dado lugar a numerosísimas sentencias previas de la misma Sección sin que la cuestión quedara definitivamente clarificada hasta la STS 1442/2018. La empresa pudo razonablemente entender que la autorización municipal la habilitaba para ocupar el DPMT, máxime cuando el Ayuntamiento nunca le comunicó la denegación por la Junta ni el resultado de las medidas cautelares solicitadas.
4.3. Competencias concurrentes y alcance del principio de confianza legítima
La Sala desestima, no obstante, el argumento de la confianza legítima como causa de exoneración total. Recoge su doctrina consolidada sobre el alcance de este principio:
| “El principio de protección de la confianza legítima opera como contrapeso en el marco del ejercicio de las facultades revisoras que la Administración ejerce respecto de sus propios actos, de manera que la producción de actos nuevos no genere un daño excesivo a los administrados que depositaron una confianza razonable en la durabilidad de las situaciones jurídicas creadas por los actos administrativos que precedentes son sustituidos.” |
La Sala precisa que la confianza legítima solo es susceptible de protección cuando se basa en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes. En el caso de autos, si bien la recurrente contaba con una autorización municipal, conocía —o debía conocer— que la normativa de costas exige un título demanial específico, independiente de la mera licencia municipal. El artículo 211.4 del Reglamento de Costas (RD 876/2014) así lo establece expresamente para instalaciones en playa, y los propios boletines de denuncia de julio de 2021 —previos a la continuación de la ocupación en agosto— ponían de manifiesto de manera inequívoca la situación de ilegalidad demanial en la que se encontraba la empresa.
4.4. Determinación de la superficie ocupada y proporcionalidad de la sanción
Respecto a la discrepancia sobre la superficie (200 m² vs. 400 m² citados en algún pasaje de la resolución), la Sala aclara con contundencia que se trató de una mera errata material sin incidencia en el reproche sancionador efectivo:
| “Que luego en la resolución se aluda en algunos pasajes a 400 m² es una mera errata, son 200 m² los tenidos en cuenta. […] La resolución sancionadora es literosuficiente, la infracción se califica como leve por remisión al art. 91.a) de la Ley 22/1988 […] son indiscutidamente 200 m² los metros cuadrados ocupados, ofreciendo un resultado superior al importe máximo de la multa señalado en 60.000 euros para las infracciones leves (art. 97.2 Ley de Costas), a cuya cuantía se acota el reproche sancionador.” |
El cálculo de la multa resulta plenamente inteligible a partir de la propia resolución: 200 m² × 20 €/m²/día × 54 días = 216.000 €, reducidos al máximo legal de 60.000 € para infracciones leves, siendo la multa finalmente impuesta de 30.000 € por limitación adicional. La Sala aprecia el respeto al principio de proporcionalidad, al haberse impuesto la sanción en el grado mínimo posible.
V. Conclusión
La STSJ AND 385/2026 contiene tres pronunciamientos didácticos en el ámbito del derecho de costas y del Derecho Administrativo Sancionador.
En primer lugar, la distribución competencial sancionadora en materia de DPMT tras el RD 62/2011 queda definitivamente perfilada: la Comunidad Autónoma de Andalucía sanciona el incumplimiento de las condiciones de los títulos que ella misma ha otorgado; el Estado sanciona la ocupación sin título alguno. Esta línea divisoria es nítida y los administrados no pueden invocar la autorización municipal de temporada —que opera en una escala subdemanial— para cuestionar la competencia estatal en materia de tutela del demanio.
En segundo lugar, la sentencia recuerda que la culpabilidad en el Derecho Administrativo Sancionador no es presumible ni puede darse por acreditada mediante una motivación meramente formal. La Administración sancionadora está obligada a razonar específicamente la concurrencia del dolo o la negligencia, y cuando el administrado actúa en un contexto de genuina confusión jurídica —generada en este caso por la complejidad del sistema competencial y por la falta de comunicación directa de la denegación autonómica— el principio de culpabilidad puede excluir la sanción aunque los hechos objetivos estén plenamente acreditados. Esta doctrina, mayoritariamente elaborada en el ámbito tributario, consolida su proyección al Derecho Administrativo Sancionador general.
En tercer lugar, la sentencia ilustra los límites de la confianza legítima como principio de exoneración: no basta la existencia de un acto administrativo favorable de una Administración distinta de la sancionadora para fundar una confianza protegible cuando el marco normativo establece con claridad la necesidad de un título demanial adicional. Los operadores económicos que actúan en el litoral —explotadores de servicios de temporada, en particular— deben verificar de manera autónoma la cadena completa de habilitaciones demaniales, sin que la existencia de una autorización municipal les exonere de obtener el correspondiente título ante la Demarcación de Costas o, en Andalucía, ante la Junta.
