En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Cuarta, núm. 159/2025, de 17 de marzo de 2025, en materia de derecho administrativo sancionador en el ámbito de los espectáculos públicos y actividades recreativas.
I. Materia objeto del pleito
La controversia analizada en la presente sentencia se encuadra en el ámbito del derecho administrativo sancionador aplicado al sector de los espectáculos públicos, actividades recreativas y establecimientos públicos en la Comunitat Valenciana, cuya regulación viene establecida en la Ley 14/2010, de 3 de diciembre, de espectáculos públicos, actividades recreativas y establecimientos públicos (en adelante, Ley 14/2010).
La cuestión litigiosa versa sobre la legalidad de la resolución sancionadora dictada por la Dirección General de Interior —confirmada en alzada por la Secretaría Autonómica de Seguridad y Emergencias— que impuso a una sociedad titular de un recinto de ocio una sanción económica de 59.415,00 euros y la inhabilitación de tres años para la organización o promoción de espectáculos públicos o actividades recreativas o socioculturales, como consecuencia de una pluralidad de infracciones continuadas detectadas por agentes de la Guardia Civil y de la Unidad del Cuerpo Nacional de Policía adscrita a la Comunitat Valenciana.
La sentencia aborda, con alcance doctrinal interesante, las siguientes cuestiones: (i) el alcance del derecho de defensa en el procedimiento sancionador y la trascendencia anulatoria de la denegación de prueba testifical pertinente; (ii) la determinación del dies a quo para el cómputo del plazo de caducidad en los procedimientos sancionadores iniciados de oficio; (iii) el principio de tipicidad en relación con la exigencia de licencia de actividad, las condiciones de seguridad y la cobertura aseguradora del establecimiento; (iv) la responsabilidad del titular del establecimiento por las infracciones cometidas en el marco de contratos de arrendamiento para la celebración de eventos, con particular atención al principio de culpabilidad de las personas jurídicas; y (v) el alcance del derecho a la inviolabilidad del domicilio como causa de justificación de la negativa de acceso a los agentes inspectores.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. El establecimiento y las actas de denuncia
La sociedad recurrente, era titular del establecimiento denominado Fun West. Dicho establecimiento venía siendo objeto de inspecciones por parte de funcionarios de la Guardia Civil y de la Unidad del Cuerpo Nacional de Policía adscrita a la Comunitat Valenciana, que levantaron actas de denuncia en las siguientes fechas: 5 de julio de 2020, 11 de octubre de 2020, 2 de octubre de 2021 y 6 de diciembre de 2021.
El establecimiento carecía de licencia de apertura o de actividad que habilitara el ejercicio de las actividades que en él se desarrollaban, según constaba expresamente en el informe del Jefe de Disciplina Urbanística del Ayuntamiento, recibido el 14 de marzo de 2022, que indicaba que el establecimiento “no cuenta con licencia de actividad ni consta en los archivos municipales que haya sido concedida en ningún momento”.
2.2. El procedimiento sancionador y la resolución
Mediante acuerdo del Secretario Autonómico de Seguridad y Emergencias de 4 de febrero de 2022 se incoó el procedimiento sancionador contra la recurrente por la presunta comisión de una infracción muy grave tipificada en el artículo 52.9 de la Ley 14/2010 —negativa de acceso a agentes de la autoridad e inspectores— y de diversas infracciones graves previstas en el artículo 51, apartados 1, 7, 27, 28 y 30 de la misma norma.
La sociedad recurrente formuló alegaciones el 21 de febrero de 2022. El 18 de marzo de 2022, el órgano instructor emitió propuesta de resolución. La Resolución de la Dirección General de Interior, de 16 de junio de 2022, declaró probadas todas las infracciones imputadas e impuso la siguiente distribución sancionadora:
— 30.000,00 euros por la infracción muy grave del art. 52.9 (negativa de acceso a inspectores).
— 15.000,00 euros por la infracción grave del art. 51.1 (actividad sin licencia), integrados por 5.000 euros por la apertura del establecimiento y 2.500 euros por cada uno de los cuatro eventos organizados.
— 4.808,00 euros por la infracción grave del art. 51.7 (incumplimiento de condiciones de seguridad).
— 6.000,00 euros por la infracción grave del art. 51.27 (cesión de establecimiento sin medidas de seguridad).
— 1.202,00 euros por la infracción grave del art. 51.28 (ausencia de contratos de seguro).
— 2.404,00 euros por la infracción grave del art. 51.30 (uso no autorizado de medios sonoros o audiovisuales).
Adicionalmente se impuso la inhabilitación de tres años para la organización o promoción de espectáculos públicos o actividades recreativas. El recurso de alzada interpuesto fue desestimado por la Secretaría Autonómica de Seguridad y Emergencias mediante resolución de 23 de agosto de 2022.
III. Cuestión de debate
El recurso contencioso-administrativo plantea ante la Sala cinco cuestiones jurídicas diferenciadas que, por su interés dogmático y práctico, merecen ser analizadas de forma individualizada:
- Si la denegación de la prueba testifical propuesta por la recurrente —declaración de los arrendatarios del establecimiento para los distintos eventos— generó indefensión constitutiva de nulidad de pleno derecho al amparo del artículo 47.1.a) de la Ley 39/2015 en relación con el artículo 24 de la Constitución, y en qué medida y con qué alcance parcial puede producir la anulación de la sanción.
- Si el plazo de caducidad del procedimiento sancionador debe computarse desde la fecha de las actas de denuncia —5 de julio de 2020 la primera de ellas— o desde la fecha del acuerdo de incoación —4 de febrero de 2022—, conforme al artículo 53.4 de la Ley 14/2010 en relación con los artículos 21.3 y 25.1.b) de la Ley 39/2015.
- Si el hecho de que el titular del establecimiento lo arrendara a terceros para la celebración de los distintos eventos públicos le exonera de las obligaciones de seguridad derivadas de los artículos 51.7 y 51.27 de la Ley 14/2010, o si, por el contrario, la condición de titular del establecimiento genera una responsabilidad propia e inderogable frente a los requerimientos de la normativa de espectáculos públicos.
- Si el contrato de arrendamiento constituye una causa excluyente de la culpabilidad de la persona jurídica titular del establecimiento respecto de las infracciones cometidas por los organizadores de los eventos o por el personal presente en el establecimiento durante su celebración.
- Si la negativa al acceso de los agentes inspectores estaba amparada por el derecho a la inviolabilidad del domicilio de personas físicas empadronadas en el recinto, con proyección sobre la tipificación del artículo 52.9 de la Ley 14/2010.
IV. Ratio decidendi
La Sala articula una respuesta parcialmente estimatoria del recurso, con anulación de una parte de la sanción y reducción de otra, sobre los siguientes pilares argumentativos:
4.1. Anulación parcial por denegación de prueba testifical pertinente (art. 51.1 Ley 14/2010)
La Sala estima el primer motivo de impugnación de forma precisa y acotada. La recurrente había solicitado en el procedimiento sancionador la declaración como testigos de los arrendatarios del establecimiento, con la finalidad de acreditar que era a estos —y no a ella misma— a quienes debía atribuirse la organización de cada uno de los eventos sancionados al amparo del artículo 51.1 de la Ley 14/2010. La Administración denegó dicha prueba.
La Sala subraya la relevancia de esta prueba para la determinación de la responsabilidad infractora en la vertiente específica relativa a la celebración de los eventos concretos. Mediante el siguiente razonamiento el Tribunal concluye la vulneración del derecho de defensa:
“Al no habérsele permitido aportar al expediente sancionador como medio de prueba la declaración de los supuestos arrendatarios, entendemos que en esa sola y exclusiva vertiente el procedimiento sancionador y la resolución sancionadora deben ser anulados, por lo que se refiere al fondo, conforme a lo previsto en los arts. 24 CE, 53.1.e) y 77.3 de la Ley 39/2015 y, por lo que se refiere al alcance de la anulación, en el art. 49.2 de la Ley 39/2015.”
La anulación es, no obstante, de alcance estrictamente parcial. Se limita a dejar sin efecto la sanción de 2.500 euros impuesta por cada uno de los cuatro eventos organizados (10.000 euros en total), manteniéndose inalterada la sanción de 5.000 euros correspondiente a la apertura del establecimiento sin licencia, que no requería de dicha prueba para quedar acreditada.
4.2. Desestimación de la caducidad: el dies a quo se sitúa en el acuerdo de incoación
El Tribunal rechaza el argumento de caducidad del expediente sancionador, fijando con claridad el criterio legal aplicable. La recurrente sostenía que el plazo máximo de un año establecido en el artículo 53.4 de la Ley 14/2010 debía computarse desde la primera acta de denuncia, de fecha 5 de julio de 2020, lo que determinaría la caducidad por no haberse notificado la resolución hasta junio de 2022. La Sala lo descarta con fundamento en el artículo 21.3.a) de la Ley 39/2015:
“Como sostiene la resolución recurrida (FD III), el inicio del plazo debe situarse en el acuerdo de incoación, no en las fechas de las actas de denuncia. Por tanto, no habiendo transcurrido el plazo de un año entre el acuerdo de incoación y la notificación de la resolución sancionadora al interesado, no se estima producida la caducidad.”
La distinción es técnicamente relevante: las actas de denuncia son presupuesto fáctico que puede motivar la incoación del expediente, pero no son por sí mismas el acto de iniciación del procedimiento. El cómputo del plazo máximo de resolución en los procedimientos sancionadores iniciados de oficio arranca, conforme al artículo 21.3.a) de la Ley 39/2015, desde la fecha del acuerdo de incoación.
4.3. Responsabilidad del titular del establecimiento: el arrendamiento no extingue las obligaciones de seguridad
La Sala establece uno de los criterios doctrinales más relevantes de la resolución en relación con la aplicación de los artículos 51.7 y 51.27 de la Ley 14/2010: la celebración de un contrato de arrendamiento del establecimiento para la organización de eventos públicos no exonera al titular del cumplimiento de las obligaciones de seguridad legalmente impuestas. El Tribunal razona:
“El hecho de que el establecimiento pudiera estar arrendado no exime al titular del establecimiento público de cumplir las condiciones de seguridad previstas en la normativa de aplicación, pues el sistema de la Ley 14/2010 no descansa únicamente en exigir obligaciones al prestador u organizador de los espectáculos públicos o actividades recreativas, sino también al titular del establecimiento, como es el caso.”
Este razonamiento, proyectado sobre la tipicidad de la infracción del artículo 51.7 (incumplimiento de condiciones de seguridad) y del artículo 51.27 (cesión de establecimiento sin medidas de seguridad), conduce a la desestimación de ambas vertientes del motivo de impugnación.
4.4. Culpabilidad de la persona jurídica titular: responsabilidad solidaria y deber de prevenir infracciones
En relación con la alegación de ausencia de culpabilidad, la Sala invoca el artículo 48.2 de la Ley 14/2010, que establece la responsabilidad solidaria de los titulares de los establecimientos públicos cuando incumplan el deber de prevenir las infracciones cometidas por quienes intervengan en el espectáculo o actividad:
“Los titulares o poseedores de los establecimientos públicos así como los prestadores, organizadores o promotores de espectáculos públicos, actividades recreativas o socioculturales y los titulares de los instrumentos de intervención ambiental (OCA), serán responsables solidarios de las infracciones administrativas reguladas en la presente ley cometidas por quienes intervengan en el espectáculo o actividad, y por quienes estén bajo su dependencia, cuando incumplan el deber de prevenir la infracción.”
Aplicando este precepto, la Sala concluye que el administrador único de la recurrente se hallaba presente en el establecimiento durante la celebración de los eventos y participó activamente en la obstaculización de la labor inspectora, lo que excluye cualquier posibilidad de exoneración de responsabilidad por la infracción del artículo 52.9:
“No cabe exonerar de responsabilidad a la recurrente por la comisión de la conducta descrita en el art. 52.9 de la Ley 14/2010 desplegada por las personas que se encontraban en el establecimiento público de su titularidad durante la celebración de los eventos (entre ellas, el administrador único de la recurrente) y obstaculizaron el desarrollo de la labor inspectora en la forma que ha quedado acreditada en las actuaciones y que, por lo demás, no ha sido desvirtuada.”
4.5. Reducción de la sanción por infracción del art. 51.28: acreditación parcial de la cobertura aseguradora
Respecto a la sanción impuesta por incumplimiento de la obligación de tener suscritos los contratos de seguro exigidos por la Ley (art. 51.28), la Sala aprecia que la propia Administración reconoció en el expediente la existencia de cobertura aseguradora para las actas de octubre y diciembre de 2021, manteniendo la infracción únicamente en relación con las actas de julio y octubre de 2020. Esta admisión administrativa conduce a la reducción de la sanción:
“Dado que la propia Administración reconoce a la vista de la documental aportada que cabe deducir que pueden estar cubiertas las actas de octubre y de diciembre de 2021 pero no las de julio y octubre de 2020, por lo que la infracción se mantendría; consideramos procedente mantener la tipicidad pero reducir la sanción al mínimo legalmente previsto (se impuso el doble, 1.202 euros), es decir, 601 euros.”
4.6. Desestimación de la inviolabilidad del domicilio como causa justificante
Finalmente, la Sala descarta que la negativa al acceso de los agentes inspectores pudiera ampararse en el derecho a la inviolabilidad del domicilio. La recurrente aportó volantes de empadronamiento de personas físicas en el recinto, pero la Sala observa que la sanción se impuso a la persona jurídica titular del establecimiento —no a las personas físicas empadronadas—, que no se alegó en la demanda la vulneración del derecho a la inviolabilidad del domicilio de la persona jurídica sancionada, y que tampoco existe evidencia de que la actividad inspectora se pretendiera desarrollar respecto al domicilio de las personas físicas empadronadas.
V. Conclusión
La STSJ CV 159/2025 contiene una doctrina de interés práctico en el ámbito de los espectáculos públicos y el derecho administrativo sancionador en la Comunitat Valenciana. De su análisis se extraen las siguientes conclusiones:
i. La denegación de prueba testifical pertinente en el procedimiento sancionador genera indefensión susceptible de producir la nulidad de la sanción, aunque solo en la vertiente de la infracción para cuya acreditación dicha prueba resultaba relevante. La anulación parcial es posible cuando las diversas sanciones impuestas son separables e independientes entre sí, conforme al artículo 49.2 de la Ley 39/2015.
ii. En los procedimientos sancionadores iniciados de oficio, el plazo de caducidad del artículo 53.4 de la Ley 14/2010 se computa desde el acuerdo de incoación del expediente, con independencia de la fecha en que se levantaron las actas de denuncia que sirvieron de base fáctica para la apertura del procedimiento.
iii. El titular del establecimiento público no puede invocar la existencia de un contrato de arrendamiento para exonerarse de las obligaciones de seguridad impuestas por la Ley 14/2010, ni del tipo infractor correspondiente al incumplimiento de dichas obligaciones. La normativa sectorial impone deberes al titular del establecimiento que son irrenunciables e inderogables por vía contractual, por tratarse de materia de orden público.
iv. La responsabilidad solidaria de los titulares de establecimientos públicos por las infracciones cometidas durante la celebración de espectáculos o actividades en sus instalaciones, prevista en el artículo 48.2 de la Ley 14/2010, se activa cuando el titular incumple el deber de prevenir la infracción. La presencia del administrador único de la persona jurídica titular en el establecimiento durante los hechos objeto de sanción excluye la posibilidad de invocar la falta de culpabilidad.
v. La reducción de la sanción al mínimo legal procede cuando la Administración admite expresamente en el expediente que la infracción no abarca la totalidad del período inicialmente apreciado, sin que ello implique la desaparición del tipo infractor.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
