En el presente análisis examinamos la Resolución n.º 781/2026, de 30 de abril, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), dictada en el recurso especial en materia de contratación contra la resolución de exclusión del lote 3 del procedimiento «Servicios consolidados de telecomunicaciones de la Administración General del Estado y otras entidades públicas Fase III 4635», convocado por la Secretaría de Estado de Función Pública. La resolución aborda una cuestión de relevancia práctica: si la sustitución de una empresa que integra solvencia técnica mediante medios externos —al amparo del artículo 75 LCSP—, por otra que ya figuraba en la documentación administrativa como entidad comprometida con idéntico perfil, constituye una modificación vedada de la oferta, o si, por el contrario, se trata de una acreditación válida amparada en la naturaleza fungible de los medios personales cuando ambas entidades estaban declaradas desde el inicio del procedimiento.
I. Materia objeto de la resolución
La resolución analizada tiene por objeto un recurso especial en materia de contratación formulado contra la exclusión de una UTE del procedimiento licitatorio para la adjudicación del Lote 3 —Servicios de Interconexión de Centros de Proceso de Datos, Seguridad e Internet— del macro-contrato de servicios consolidados de telecomunicaciones de la Administración General del Estado, con un valor estimado de 504.594.738,62 euros, licitado por la Secretaría de Estado de Función Pública.
La controversia jurídica se centra en determinar si el órgano de contratación actuó conforme a Derecho al excluir a la UTE propuesta como adjudicataria por no aportar el plan de igualdad y la certificación CSV de inscripción en el REGCON de una empresa, que figuraba en su documentación administrativa como integradora de solvencia técnica mediante medios externos, cuando la propia UTE había comunicado que prescindiría de dicha entidad y que el mismo perfil —el de Responsable de Compliance— sería directamente aportado por otra entidad igualmente declarada desde el Sobre 1 y comprometida con ese mismo medio. El TACRC ha de determinar si dicha sustitución vulnera los principios de igualdad, transparencia y libre concurrencia, o si, por el contrario, resulta admisible al amparo de la doctrina sobre la fungibilidad de los medios personales y de la configuración dual del DEUC que admitía a ambas entidades desde el origen.
II. Hechos fácticos relevantes
Con fecha 22 de noviembre de 2024, se publicaron en la Plataforma de Contratación del Sector Público los Pliegos para la contratación de «Servicios consolidados de telecomunicaciones de la Administración General del Estado y otras entidades públicas Fase III 4635». El Lote n.º 3 —objeto del presente litigio— tenía por objeto los «Servicios de Interconexión de Centros de Proceso de Datos, Seguridad e Internet», con un valor estimado de 504.594.738,62 euros, siendo el plazo máximo de presentación de ofertas el 13 de enero de 2025.
Concurrieron al procedimiento dos licitadoras. En sesión de 19 de marzo de 2025, la Mesa de Contratación clasificó en primer lugar a otra UTE y en segundo lugar a la ahora recurrente. El 24 de julio de 2025 se acordó la adjudicación.
Sin embargo, mediante recurso especial de 31 de julio de 2025, la UTE impugnó dicha adjudicación, siendo estimado parcialmente por el propio TACRC en su Resolución n.º 1318/2025, de 25 de septiembre, al apreciar que la empresa MNEMO incurría en prohibición de contratar ex artículo 71.1.d) LCSP —por carecer de plan de igualdad inscrito—, lo que determinó la anulación de la adjudicación, la exclusión de aquella UTE y la retroacción del procedimiento.
Tras la retroacción, la Mesa de Contratación, en sesión de 3 de octubre de 2025, propuso a la UTE recurrente como nueva adjudicataria del Lote 3, requiriéndole la documentación previa. En el trámite subsiguiente, la Mesa solicitó, entre otros extremos, los planes de igualdad y certificaciones CSV de inscripción en el REGCON de las empresas que integraban la solvencia técnica de la UTE.
La UTE recurrente, en escrito de 20 de octubre de 2025, comunicó que prescindía de la subcontratación de Govertis, dado que TCCT —entidad de primer nivel ya declarada en el Sobre 1— había desarrollado las capacidades necesarias para proveer directamente el perfil de Responsable de Compliance comprometido originariamente a través de Govertis. Aportó a tal efecto el compromiso de integración de medios de TCCT como documentación sustitutiva. En su sesión de 12 de noviembre de 2025, la Mesa de Contratación estimó que la eliminación de Govertis constituía una modificación esencial de la oferta y propuso la exclusión de la UTE.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico que plantea la presente resolución se articula entorno a los siguientes puntos:
1. La naturaleza jurídica del papel que cumple Govertis en la oferta de la UTE: si su intervención constituye una integración de solvencia técnica con medios externos al amparo del artículo 75 LCSP —con las implicaciones que ello comporta en cuanto a la prohibición de contratar y a la imposibilidad de sustitución sobrevenida—, o si, por el contrario, se trata de una subcontratación ordinaria de segundo nivel, no integradora de solvencia, cuya eliminación resulta admisible en el trámite previo a la adjudicación.
2. El alcance de la doctrina sobre la fungibilidad de los medios personales comprometidos: si la circunstancia de que tanto Govertis como TCCT hubieran suscrito compromisos de integración de medios para aportar el mismo perfil —el de Responsable de Compliance— desde el Sobre 1 permite entender que la sustitución de la primera por la segunda no altera la oferta, al haberse declarado ambas entidades desde el inicio como alternativas posibles para la cobertura de ese mismo medio.
3. Si la sustitución de Govertis por TCCT constituye una modificación de la oferta en fase de adjudicación: el órgano de contratación sostuvo que la voluntad de la UTE fue en todo momento integrar solvencia con Govertis, y que admitir la sustitución vulneraría los principios de transparencia, igualdad de trato y concurrencia competitiva, al equivaler a una reconstrucción ex post del requisito de solvencia.
4. La extensión de la prohibición de contratar del artículo 71.1.d) LCSP a las entidades integradoras de solvencia: si la exigencia de plan de igualdad inscrito, impuesta a los licitadores y a sus socios en UTE, debe proyectarse también sobre las entidades terceras que aportan solvencia técnica mediante medios externos, y el momento temporal en que ha de verificarse dicho cumplimiento.
5. La procedencia de declarar desierto el procedimiento: si la exclusión de ambas UTEs licitadoras hace inevitable la declaración de lote desierto, con las consecuencias para el servicio público que ello conlleva en un contrato de comunicaciones de la AGE de la magnitud descrita.
IV. Ratio decidendi
El TACRC estructura su razonamiento estimatorio sobre los siguientes pilares argumentativos:
1. El análisis de la documentación administrativa: la presencia dual de Govertis y TCCT en la oferta desde el Sobre 1
El Tribunal parte del examen pormenorizado de los DEUC y compromisos aportados por la UTE recurrente para determinar la naturaleza jurídica exacta del papel de Govertis.
Tras analizar la totalidad de la documentación administrativa, el TACRC concluye que el supuesto debe encuadrarse en el apartado C del DEUC, es decir, en el recurso a la capacidad de un tercero, y no en el apartado D de subcontratación ordinaria. La razón reside en que los propios compromisos suscritos por Govertis y TCCT, si bien utilizan indistintamente la terminología de solvencia, medios y subcontratación, declaran expresamente que la solvencia o medios que se ponen a disposición de la UTE son los de un «Responsable de Compliance», comprometiéndose a su disponibilidad durante toda la ejecución del contrato sin condición ni limitación alguna:
“Que la solvencia o medios que pone a disposición la entidad GOVERTIS ADVISORY SERVICES, S.L a favor de la entidad TELEFÓNICA SOLUCIONES DE INFORMÁTICA Y COMUNICACIONES DE ESPAÑA, S.A.U. y TELEFÓNICA CYBERSECURITY & CLOUD TECH, S.L.U. son los siguientes: Responsable de Compliance. Que durante toda la ejecución del contrato dispondrán efectivamente de la solvencia o medios que se describen en este compromiso. Que la disposición efectiva de la solvencia o medios descritos no está sometida a condición o limitación alguna.”
Este encuadramiento es decisivo, pues determina que Govertis no era un mero subcontratista de segundo nivel cuya eliminación pudiera acordarse libremente, sino una entidad integradora de solvencia cuya situación respecto de la prohibición de contratar del artículo 71.1.d) LCSP era relevante para la validez del procedimiento.
2. La clave del caso: la declaración alternativa de dos entidades para el mismo perfil en el Sobre 1
El argumento central y más novedoso de la Resolución n.º 781/2026 reside en una circunstancia fáctica determinante: tanto Govertis como TCCT se comprometieron en la documentación administrativa presentada en el Sobre 1 a aportar el mismo medio —el perfil de Responsable de Compliance—. El TACRC aprecia que, desde el momento de presentación de la oferta, la UTE declaró dos entidades posibles para cubrir ese mismo medio de forma alternativa, no conjunta. Ello distingue el supuesto de aquellos casos en que únicamente se declara una entidad integradora de solvencia y se pretende sustituirla a posteriori:
“Así como señalásemos en la Resolución 821/2025, de 25 de mayo: la empresa adjudicataria dejaba constancia de dos posibles empresas para integrar su solvencia técnica, no de manera conjunta, sino de manera alternativa. No es aplicable la doctrina según la cual el DEUC carecería de valor si a la hora de presentar la documentación no se tiene en cuenta lo declarado en aquel, pues esta no es la cuestión que subyace.”
Esta caracterización alternativa —y no sustitutiva sobrevenida— es la que desmonta la tesis del órgano de contratación. No se trata de que la UTE pretendiera sustituir en fase de adjudicación a una entidad integradora de solvencia por otra nueva no declarada; se trata de que, desde el Sobre 1, había declarado dos entidades comprometidas con el mismo perfil, y la eliminación de una de ellas —la que carecía de plan de igualdad inscrito— en favor de la otra —que sí lo tenía y que ya había asumido el compromiso desde el inicio— no altera la solvencia declarada ni modifica la oferta.
3. La fungibilidad del medio personal y la razón de ser del artículo 76 LCSP
El TACRC desarrolla un argumento adicional de notable solidez: la finalidad del compromiso de adscripción de medios del artículo 76 LCSP —y del correlativo apartado C del DEUC— es garantizar la disponibilidad efectiva del medio en cuestión al momento de la adjudicación. No es un instrumento para blindar la identidad concreta de la entidad que lo aporta, sino para asegurar que el medio estará disponible. Cuando dos entidades se comprometen a aportar el mismo medio, la garantía de disponibilidad se cumple con cualquiera de ellas:
“Además, a este respecto, consideramos que la razón de ser del aptdo. C) del DEUC, y de la exigencia del compromiso de la empresa que disponga el medio a que se refiere el art. 76 LCSP es garantizar su disponibilidad, por cuanto al no ser un empleado de la licitadora, de no mediar el compromiso de la tercera empresa que lo facilita, ya de Govertis o de TCCT pudiera no llegar a materializarse una vez adjudicado el contrato. Es por ello que no cabe apreciar una modificación en la oferta, ni entender que se ve frustrado el examen o constatación de la capacidad de la licitadora (y de la empresa a que recurre para completar su capacidad), ni los principios de igualdad y concurrencia, pues, se insiste, lo esencial es que al tiempo de ser adjudicatario (art. 150.2 LCSP), se garantice la disponibilidad del medio exigido.”
El Tribunal completa este razonamiento con una cita de su propia Resolución n.º 1178/2021, que desactiva específicamente el argumento de que la sustitución de una persona o entidad como medio adscrito vulnera los principios de igualdad y no discriminación, recordando que en el trámite del artículo 150.2 LCSP no existe competencia entre licitadores —el trámite es individual y exclusivo del propuesto como adjudicatario— y que la sustitución de medios no vulnera la posición de los clasificados sucesivamente, siempre que se aplique el mismo criterio a todos:
“En fin, no se entiende el argumento sostenido por el informe del órgano de contratación de que admitir la sustitución de una persona por otra como medio adscrito vulnera los principios de igualdad y no discriminación, pues en el trámite de aportación de documentación y comprobación de la misma previsto en el artículo 150.2 de la LCSP no hay competencia de la que derive concurrencia alguna con los demás licitadores, pues es individual y exclusivo, así como la aplicación de la sustitución de medios como subsanación del defecto no vulnera la posición de los licitadores clasificados sucesivamente, siempre que a ellos en la misma situación, de producirse, se les aplique el mismo criterio, por lo que falta el término de comparación admisible, que para la apreciación del principio de igualdad en la aplicación de la ley, exige como uno de sus requisitos la jurisprudencia constitucional.”
V. Conclusión
La Resolución n.º 781/2026 del TACRC aporta un pronunciamiento de interés doctrinal y práctico para el operador jurídico en materia de contratación pública, al abordar la compleja interacción entre la prohibición de contratar por ausencia de plan de igualdad, la integración de solvencia técnica con medios externos, y la doctrina de la fungibilidad de los medios personales en el trámite del artículo 150.2 LCSP. Sus principales aportaciones pueden sistematizarse en los siguientes términos:
i. La presentación de una DEUC por una empresa tercera no implica automáticamente que nos hallemos ante un supuesto de integración de solvencia del artículo 75 LCSP. El encuadramiento correcto exige el análisis conjunto de la totalidad de la documentación administrativa, incluyendo los compromisos suscritos y el contenido concreto de los medios aportados. Cuando dichos compromisos declaran expresamente que se pone a disposición una «solvencia o medios», la integración del artículo 75 LCSP es la calificación procedente, con independencia de que también se prevea una subcontratación parcial.
ii. La declaración desde el Sobre 1 de dos entidades como comprometidas con el mismo medio personal —de forma alternativa, no conjunta— es la circunstancia fáctica determinante que distingue el supuesto de la sustitución sobrevenida prohibida. Cuando ambas entidades están declaradas desde la oferta y ambas se comprometen a aportar idéntico perfil, la elección posterior de una de ellas en detrimento de la otra, no constituye modificación de la oferta sino ejercicio de la alternativa ya declarada.
iii. La finalidad del artículo 76 LCSP y del compromiso de adscripción de medios es garantizar la disponibilidad del medio comprometido en el momento de la adjudicación, no preservar la identidad de la entidad concreta que lo aporta. Esta interpretación teleológica refuerza la doctrina de la fungibilidad de los medios personales ya consolidada en el TACRC: el cambio de entidad aportadora del mismo perfil —conservando los requisitos objetivos exigidos— no supone variación de la oferta ni vulneración de los principios de igualdad y concurrencia, dado que el trámite del artículo 150.2 LCSP es individual y exclusivo y no genera concurrencia entre licitadores.
iv. La prohibición de contratar del artículo 71.1.d) LCSP —derivada de la ausencia de plan de igualdad inscrito— se proyecta sobre las entidades integradoras de solvencia al amparo del artículo 75 LCSP, y no solo sobre los propios licitadores. Esta extensión resulta coherente con la lógica de la prohibición, pues la entidad que integra solvencia queda incorporada a la cadena de ejecución del contrato en una posición análoga a la del licitador principal en lo que atañe a los requisitos de capacidad. Sin embargo, cuando —como ocurre en el presente caso— existe en la oferta una entidad alternativa comprometida con el mismo medio que sí cumple la exigencia del plan de igualdad, la prohibición puede ser salvada sin modificar la esencia de la oferta.
