Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 532/2026 (Sección Segunda), de 29 de abril de 2026, sobre la conformidad a derecho de una ordenanza fiscal local reguladora de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público por instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos.
- Materia objeto del pleito
La sentencia del Tribunal Supremo objeto del presente análisis resuelve un recurso de casación en materia de haciendas locales y, en particular, entorno a la legalidad de una ordenanza fiscal reguladora de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local. Específicamente, el litigio versa sobre la correcta cuantificación de la tasa exigible por el aprovechamiento especial del dominio público local a las empresas transportistas de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos —es decir, a las entidades titulares de líneas de tendido eléctrico aéreo y similares que discurren o sobrevuelan el término municipal.
El marco normativo nuclear en el que se inserta la controversia está integrado por el artículo 24.1.a) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), que establece el criterio general de cuantificación de estas tasas por remisión al valor de mercado de la utilidad derivada del uso o aprovechamiento; el artículo 25 del mismo TRLHL, que exige la elaboración de un informe técnico-económico (ITE) previo; el artículo 64 de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales, que regula las bases y tipos de gravamen y que establece criterios diferenciados para los supuestos de utilización privativa (letra a) y de aprovechamiento especial (letra b); y el artículo 20 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (LTPP), que regula el contenido y los efectos de la memoria económico-financiera.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. La Ordenanza Fiscal de la Junta Vecinal de Vega de Villafufre.
En fecha 16 de diciembre de 2022, fue publicada en el Boletín Oficial de Cantabria núm. 240 la Ordenanza Fiscal núm. 2, reguladora de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte y distribución de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos. La norma configuraba dos hechos imponibles diferenciados: el aprovechamiento especial para las líneas de transporte de energía eléctrica, y el aprovechamiento privativo para las instalaciones de transporte de gas, agua e hidrocarburos.
2.2. El sistema de cuantificación controvertido.
El artículo 4 de la Ordenanza, en conexión con su Informe Técnico-Económico (ITE) y el Anexo de Tarifas, diseñó los siguientes esquemas de cuantificación. Para el aprovechamiento privativo: base imponible equivalente al valor total de la ocupación (suelo e instalaciones) y tipo impositivo del 5 % conforme al artículo 64.3 de la Ley 25/1998, lo que arroja una cuota tributaria equivalente al 5 % del valor directo de las instalaciones y ocupaciones.
Para el aprovechamiento especial: el ITE partía igualmente del valor catastral del suelo, al que se aplicaba el porcentaje del 5 % —que según el propio informe equivalía a «la utilidad del aprovechamiento»—, y sobre el resultado de esa operación se aplicaba a continuación una reducción del 50 % en concepto de «modulación por grado de intensidad». A la base imponible así calculada se aplicaba el tipo del 100 % establecido en el artículo 64.3 de la Ley 25/1998 para los aprovechamientos especiales. La cuota resultante equivalía, por tanto, al 2,5 % del valor catastral del suelo (5 % × 50 % × 100 %).
2.3. El recurso contencioso-administrativo y la sentencia de instancia.
La recurrente interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, impugnando la referida Ordenanza por entender que el régimen de cuantificación de la tasa por aprovechamiento especial era, en realidad, una cuantificación propia del uso privativo —por emplear idénticos parámetros de cálculo, a saber, el valor catastral del suelo—, a la que se aplicaba un mero coeficiente reductor del 50 % para enmascarar su naturaleza. Alegaba asimismo la falta de motivación de dicho coeficiente en el ITE.
El TSJ de Cantabria dictó sentencia desestimatoria en fecha 19 de marzo de 2024 (rec. 56/2023), al considerar suficientemente distinguidos los dos regímenes de cuantificación y adecuadamente motivado el coeficiente del 50 % en el ITE. Contra dicha sentencia interpuso recurso de casación REE, siendo admitido a trámite por auto del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2025.
III. Cuestión de debate
El auto de admisión de la Sección Primera del Tribunal Supremo identificó las siguientes cuestiones con interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
“Determinar si la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por aprovechamiento especial o utilización privativa del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, puede determinar la base imponible de dicho aprovechamiento especial tomando como parámetro el valor del suelo y el valor de las construcciones, aunque formalmente sostenga que toma como referencia la utilidad que reporta el aprovechamiento.
Matizar, precisar, o revisar, en su caso, la jurisprudencia establecida, concretando si puede considerarse motivado el informe técnico económico —al que se refiere el artículo 25 TRLHL y el artículo 20.1 LTPP y que debe incorporarse a los expedientes de aprobación de las tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público— cuando utiliza un coeficiente de graduación del 50% que no aparece justificado.”
En el fondo, la controversia giraba entorno a la siguiente pregunta estructural: ¿puede una entidad local, so capa de gravar el aprovechamiento especial aplicando formalmente la referencia a la «utilidad que reporta el aprovechamiento» que exige el artículo 64.1.b) de la Ley 25/1998, utilizar en realidad los mismos parámetros de cálculo propios de la utilización privativa —esto es, el valor catastral del suelo y las construcciones— y limitarse a modular el resultado con un coeficiente reductor de intensidad, sin que ello determine la ilegalidad de la ordenanza?
La cuestión reviste especial complejidad porque, en apariencia, la Ordenanza sí distinguía formalmente entre los dos regímenes de uso: por un lado, reconocía que para la utilización privativa la base imponible venía dada por el valor directo del suelo y las instalaciones; por otro, declaraba que para el aprovechamiento especial la base tomaba como referencia la «utilidad que reporta el aprovechamiento, modulado por su grado de intensidad». La apariencia formal, sin embargo, resultaba desmentida por la estructura real del cálculo: el punto de partida era en ambos casos el valor catastral del suelo, sin que la referencia a la «utilidad» tuviera traducción numérica autónoma alguna.
La segunda cuestión de interés casacional planteaba una exigencia adicional de carácter formal: si los criterios de graduación empleados en el ITE —y en particular el coeficiente del 50 %— deben estar no solo motivados en el expediente administrativo, sino también debidamente publicados con la Ordenanza, con arreglo a los artículos 16.1.a) y 17.4 del TRLHL, como condición de validez de la ordenanza fiscal.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo estructura su razonamiento entorno a dos ejes argumentales principales: la ilegalidad sustantiva del sistema de cuantificación empleado para el aprovechamiento especial y la insuficiencia formal de la motivación y publicación del coeficiente de graduación. El resultado es la estimación del recurso de casación, la casación y anulación de la sentencia del TSJ de Cantabria, y la anulación parcial de la Ordenanza Fiscal —únicamente en su artículo 4 y el Anexo de Tarifas en cuanto resulten aplicables al transporte de energía eléctrica—.
4.1. La distinción legal entre aprovechamiento especial y utilización privativa: dos bases imponibles estructuralmente distintas.
El Tribunal comienza recordando que el artículo 85 de la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), distingue tres modalidades de uso del dominio público —uso común, aprovechamiento especial y uso privativo—, y que esa distinción tiene consecuencias directas sobre el régimen de cuantificación de las tasas. Mientras el uso privativo implica la ocupación excluyente de una porción del dominio público, el aprovechamiento especial concurre con otros usos y supone una intensidad o preferencia singular, pero sin excluir el uso común.
Esta diferencia ontológica tiene su reflejo normativo en el artículo 64.1 de la Ley 25/1998, que establece bases imponibles diferenciadas: en los casos de utilización privativa (letra a), la base es el valor del terreno y las instalaciones ocupadas tomando como referencia el valor de mercado de los terrenos contiguos; en los casos de aprovechamiento especial (letra b), la base toma como referencia la utilidad que reporte el aprovechamiento.
El Tribunal, siguiendo la doctrina asentada a partir de las sentencias de diciembre de 2020 y confirmada en las de abril de 2024, es categórico al exponer el vicio estructural que aqueja a la Ordenanza:
“como esta misma base de cálculo es la que se utiliza en el ITE de la Ordenanza para los demás supuestos de aprovechamiento especial de intensidad menor, incurre en la misma incongruencia sistemática y procedimental que determina su invalidez, sin que el defecto quede salvado por el hecho de que, para estos supuestos, la Ordenanza y el ITE module el resultado de aplicar el tipo del 5 % mediante el recurso a un coeficiente de intensidad de uso (0,5) que reduce a la mitad (2.5%) el tipo de gravamen, pues el vicio radica en que se utiliza una base de cálculo o base imponible que no se corresponde, en el esquema seguido, con el aprovechamiento especial.”
El Tribunal también rechaza el argumento de la entidad local de que la distinción entre los dos tipos impositivos —5 % para el privativo y 100 % para el especial— evidencie una diferenciación real entre los dos regímenes. La Sala es clara al poner en evidencia que aplicar un tipo mayor (100 %) sobre una base sustancialmente menor (obtenida mediante el coeficiente del 50 %) no equivale a haber configurado una base imponible distinta con arreglo a la utilidad del aprovechamiento, sino que constituye una manipulación aritmética de la base privativa para aparentar el cumplimiento de la exigencia legal.
4.2. La regla de oro de la STS 532/2026: prohibición de identidad paramétrica en la cuantificación de la base imponible del aprovechamiento especial.
La sentencia formula con nitidez el principio que debe presidir la configuración de ordenanzas de este tipo. El Fundamento Jurídico Séptimo, apartado 4, despeja la cuestión con la siguiente precisión:
“[S]i bien de la OF se desprende que el importe cuantitativo de la BI en el aprovechamiento especial como en el privativo, no es el mismo porque termina aplicando una reducción del 50% cuando se trata del aprovechamiento especial, sin embargo, la forma inicial para calcularlo y cómo se llega a él sí lo es en ambos casos, de modo que resultan coincidentes los parámetros de cuantificación de la base imponible del aprovechamiento privativo y del aprovechamiento especial.”
De este modo, el Tribunal precisa que lo vedado no es que el resultado cuantitativo final sea idéntico en ambos casos, sino que el procedimiento de determinación de la base imponible emplee los mismos parámetros (valor catastral del suelo y construcciones) en uno y otro supuesto. La utilidad del aprovechamiento exigida por la Ley 25/1998 para los aprovechamientos especiales no puede ser una derivada aritmética del valor catastral, sino que debe reflejar autónomamente el beneficio económico que el particular obtiene del uso especial del dominio público.
4.3. La insuficiencia del coeficiente de graduación del 50 % y las exigencias de publicidad formal.
La segunda cuestión de interés casacional aborda la insuficiencia del coeficiente del 50 % desde una doble perspectiva: la ausencia de justificación sustantiva y el incumplimiento del deber de publicidad formal.
En cuanto a la justificación sustantiva, la Sala constata que, si bien el ITE hace referencia al coeficiente de graduación del 50 % —justificándolo en el hecho de que el aprovechamiento especial es compatible con otros usos del dominio público—, esa motivación no aparece reflejada ni explicada en el texto publicado de la Ordenanza:
“La sentencia afirma que el coeficiente de graduación del 50% de esta reducción se motiva en el informe técnico-económico. No obstante, hemos comprobado que, en la publicación de la Ordenanza Fiscal, esa motivación o especificación de las razones de la reducción del 50% ni refleja ni se explica. Solo aparece reseñada como una minoración a tanto alzado del importe que le hubiera correspondido a la base imponible de la tasa por el uso privativo, para poder cuantificar la del aprovechamiento especial.”
Desde la perspectiva de la publicidad formal, el Tribunal reitera —con remisión expresa a las sentencias de 14 de julio de 2023 (RC 8824/2021), 30 de junio de 2025 (RC 5222/2023) y 17 de septiembre de 2025 (RC 8372/2023)— la doctrina conforme a la cual:
“El art. 25 del TRLHL establece que el informe técnico-económico se incorporará al expediente de adopción del correspondiente acuerdo de establecimiento de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio. Pero la mera incorporación al expediente no satisface el requisito de publicidad formal del art. 17.4 TRLHL, si dicho informe técnico económico no es publicado junto con la ordenanza, como anexo de la misma, y con una remisión expresa e inequívoca a aquellas partes del ITE que contengan elementos relevantes de la determinación de la cuota tributaria conforme al art. 16.1.a) TRLHL. El art. 16.1.a) TRLHL requiere que cualquiera de los elementos esenciales del tributo, desde luego el tipo de gravamen, al igual que cualquier otro de los enumerados en el referido precepto, se contengan en la propia Ordenanza. Aunque pudiera admitirse que se contengan en un informe anexo a la Ordenanza, debe quedar inequívocamente identificado en el texto de la Ordenanza, y el informe en cuestión debe ser incorporado como Anexo y efectivamente publicado con la propia Ordenanza, en la forma dispuesta en el art. 17.4 TRLHL.”
En consecuencia, el Tribunal declara que no basta con que los criterios de graduación consten en el expediente administrativo si no han sido incorporados como anexo a la Ordenanza publicada en el Boletín Oficial, por cuanto los elementos esenciales del tributo deben ser accesibles al contribuyente con la publicación de la propia norma tributaria.
4.4. La doctrina jurisprudencial fijada (FJ Octavo).
El Tribunal fija, en el Fundamento Jurídico Octavo, la siguiente doctrina jurisprudencial de aplicación general, por remisión a la sentencia de 27 de abril de 2026 recaída en el recurso de casación 5695/2024:
“1. En respuesta a la cuestión primera del auto de admisión, podemos concluir que una Ordenanza Fiscal reguladora de una tasa por aprovechamiento especial o utilización privativa del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, debe determinar la base imponible del aprovechamiento especial tomando como referencia la utilidad que reporta el aprovechamiento, y no solo un porcentaje sobre el valor del suelo o el valor de las construcciones.
No es compatible, con la regulación legal de estas tasas, que se emplee para gravar el aprovechamiento especial, la base imponible prevista para el uso privativo y se apliquen dos diferentes tipos de gravamen distintos, en función de la mayor o menor intensidad del uso, cuando ambos operan sobre la base de cálculo determinada con los criterios propios de la utilización privativa, y no con los del aprovechamiento especial.
2. En cuanto a la segunda cuestión, reiteramos la doctrina de nuestras sentencias de 14 de julio de 2023, RC 8824/2021; 19 de julio de 2023, RC 715/2021, y de 24 de octubre de 2022, RC 1027/2021, en el sentido que un elemento esencial de la tasa, como es el tipo de gravamen, que se aplica sobre otras magnitudes para el cálculo de la cuota tributaria, debe aparecer claramente determinado en la propia Ordenanza o en los Anexos que se publican, conforme a los artículos 16.1.a) y 17.4 del TRLHL. Y expresamente recordamos que en el informe técnico-económico, además de incorporarse a los expedientes de aprobación de las tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, sus criterios de graduación deben estar debidamente motivados y publicados en los mismos términos que la Ordenanza Fiscal.”
V. Conclusión
La STS núm. 532/2026, contiene un pronunciamiento de interés respecto al régimen jurídico de las tasas locales por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, en un ámbito —el de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos— que afecta a un número elevado de entes locales de todo el territorio nacional.
Desde el plano sustantivo, la sentencia consolida y precisa la doctrina iniciada en diciembre de 2020 y asentada en las sentencias de abril de 2024, conforme a la cual la distinción entre aprovechamiento especial y utilización privativa del dominio público no es meramente tipológica o formal, sino que proyecta consecuencias directas e ineludibles sobre el sistema de cuantificación de la tasa. El artículo 64.1 de la Ley 25/1998 configura dos bases imponibles con una lógica económica diferente: mientras la del uso privativo descansa en el valor venal del bien demanial ocupado con exclusión de terceros, la del aprovechamiento especial debe construirse a partir de la utilidad real que el particular obtiene del uso compartido del dominio público. Esta diferencia de fundamento hace que la utilidad del aprovechamiento no pueda ser simplemente una fracción aritmética del valor catastral del suelo —aplicando un porcentaje y después un coeficiente reductor—, sino que exige una cuantificación autónoma referida al beneficio efectivo que el uso produce en el sujeto pasivo.
Desde el plano formal, la sentencia refuerza la exigencia de publicidad de los elementos esenciales del tributo, extendiendo esa exigencia no solo al tipo de gravamen en sentido estricto, sino también a los criterios de graduación que operan sobre la base imponible y que inciden directamente en la cuantía de la cuota tributaria. La mera incorporación del ITE al expediente administrativo no satisface las exigencias del artículo 17.4 del TRLHL. Los contribuyentes han de poder conocer la totalidad de los elementos de cuantificación de la tasa a través de la publicación en el Boletín Oficial, sin necesidad de acudir al expediente.
