En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección 1.ª, n.º 202/2026, de fecha 13 de mayo de 2026, en materia de expropiación rogada o por ministerio de la ley, régimen de plazos del artículo 110 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (TRLOTUP), y su interacción con la prejudicialidad derivada de un proceso contencioso-administrativo paralelo sobre vía de hecho.
I. Materia objeto del pleito
La presente resolución se circunscribe en el ámbito del Derecho Urbanístico y, en particular, en el régimen jurídico de la expropiación forzosa por ministerio de la ley —expropiación rogada— regulada en el artículo 110 del Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (TRLOTUP).
La controversia pivota sobre dos cuestiones diferenciadas pero estrechamente vinculadas: por un lado, la procedencia de la suspensión del expediente de justiprecio por expropiación rogada con motivo de la tramitación simultánea de un proceso contencioso-administrativo sobre vía de hecho que tiene por objeto la misma finca; de otro, la exégesis del apartado 6.º del artículo 110 TRLOTUP en lo relativo al cómputo de plazos cuando, durante su transcurso, alguno o varios de los copropietarios en comunidad de bienes han adquirido su cuota mediante transmisión onerosa.
La resolución aborda, con profundidad, el juego de los principios de subrogación real del adquirente —arts. 7 de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF) y 27 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU 7/2015)— frente a la restricción establecida por la legislación urbanística valenciana, así como la posible inconstitucionalidad de dicha restricción desde la perspectiva del orden competencial constitucional. Se trata, en suma, de una sentencia que clarifica los límites de la potestad autonómica de configuración de los presupuestos de la expropiación rogada y refuerza la protección del propietario de un suelo calificado como dotacional público.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. La finca objeto de expropiación y su estructura de propiedad
La finca objeto de la presente litis se halla situada en el término municipal de Valencia, con superficie catastrada e inscrita de 1.560,99 m², clasificada como suelo urbano y calificada con destino dotacional por el planeamiento general vigente (PGOU de Valencia). Su titularidad, al tiempo de los hechos litigiosos, correspondía en proindiviso a varios sujetos.
2.2. El expediente de expropiación rogada y los acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación
Transcurridos los plazos del artículo 110 TRLOTUP sin que el Ayuntamiento de Valencia hubiera procedido a la expropiación de los terrenos dotacionales, los copropietarios instaron ante el Jurado Provincial de Expropiación de Valencia (JPE) la apertura del expediente de fijación de justiprecio por expropiación por ministerio de la ley.
Mediante Acuerdo de 13 de marzo de 2024, el Jurado inadmitió a trámite la solicitud, argumentando, por un lado, la existencia de litispendencia con el Procedimiento Ordinario n.º 201/2023 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 4 de Valencia, y, por otro, el incumplimiento de los plazos previstos en el artículo 110 TRLOTUP, por entender que las transmisiones onerosas operadas habían reiniciado el cómputo de los mismos conforme al apartado 6.º del citado precepto.
III. Cuestión de debate
El núcleo de la controversia admite desglose en dos planos principales, con aristas conexas en el ámbito constitucional:
— En el plano procedimental, la cuestión nuclear es si el JPE podía acordar válidamente la suspensión del expediente de fijación de justiprecio por expropiación rogada con fundamento en la pendencia de un proceso judicial en el que se discute la existencia de una vía de hecho sobre la misma finca. En concreto, se discute si entre ambos procedimientos concurre litispendencia en sentido técnico-jurídico y, de no ser así, si existe fundamento normativo que ampare la suspensión del expediente administrativo hasta que recaiga sentencia firme en el proceso judicial.
— En el plano sustantivo, la Sala debe determinar si el artículo 110.6 TRLOTUP, al imponer al adquirente oneroso de una cuota de copropiedad el reinicio del cómputo de los plazos de la expropiación rogada, resulta compatible con el principio de subrogación real consagrado en los artículos 7 LEF y 27 TRLSRU 7/2015, normas de competencia exclusiva estatal, y si dicha incompatibilidad puede resolverse mediante interpretación integradora sin necesidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad.
— En el plano de la comunidad de bienes, se plantea si el cumplimiento de los plazos del artículo 110 TRLOTUP por alguno de los comuneros aprovecha al resto y si, en todo caso, el anuncio realizado por los copropietarios titulares a título hereditario constituye una advertencia válida que sirve también a los adquirentes onerosos posteriores.
IV. Ratio decidendi
La Sala estructura su pronunciamiento en dos grandes pilares argumentativos que conducen a la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo:
4.1. Improcedencia de la litispendencia en sentido técnico y procedencia de la suspensión por aplicación analógica de los arts. 120 LJCA y 22.1.g) Ley 39/2015
La Sala parte de una premisa conceptual: la litispendencia, en sentido propio, se produce exclusivamente entre procedimientos judiciales, no entre un procedimiento judicial y otro administrativo. Por ello, rechaza que concurra litispendencia entre el expediente expropiatorio y el Procedimiento Ordinario n.º 201/2023, seguido ante el Juzgado n.º 4 de Valencia.
No obstante, el Tribunal concluye que la suspensión del expediente de justiprecio sí resulta ajustada a Derecho mediante una interpretación analógica integradora de los artículos 120.1 LJCA —que permite suspender procedimientos administrativos cuando se hubiera interpuesto recurso judicial contra el acto administrativo que les da causa— y 22.1.g) de la Ley 39/2015 —que prevé la suspensión cuando para resolver el procedimiento sea indispensable un pronunciamiento judicial previo—. La razón determinante es que ambos preceptos responden a la misma ratio: la conveniencia de aguardar un pronunciamiento judicial que va a incidir directamente en la decisión administrativa del procedimiento suspendido. A tal efecto, el Tribunal razona:
«Sin embargo, una interpretación integradora de las normas nos lleva a que sea admisible su aplicación analógica, por cuanto la causa que justifica en ambos preceptos la suspensión del procedimiento administrativo es la relevancia de un pronunciamiento judicial previo que va a incidir en la decisión administrativa del procedimiento suspendido.»
El argumento decisivo es la aplicación del artículo 26 LEF, que impone la regla del expediente único e individual para cada uno de los bienes a expropiar, con la única excepción de que el objeto de la expropiación pertenezca en comunidad a varias personas o que varios bienes constituyan una unidad económica. Frente a la eventual tramitación simultánea de dos expedientes de justiprecio sobre la misma finca —uno derivado de la expropiación rogada y otro como indemnización sustitutoria por la vía de hecho declarada judicialmente—, la Sala advierte que ello:
«La tramitación simultánea de dos expedientes de justiprecio respecto de la misma finca puede dar lugar a resoluciones contradictorias y es contrario a los principios de eficacia y coordinación que de conformidad con el artículo 3.1 de la Ley 40/2015 debe regir la actuación de las Administraciones Públicas.»
La Sala añade que el resultado del Procedimiento Ordinario n.º 201/2023 tiene incidencia directa sobre el objeto del expediente expropiatorio, habida cuenta de que la Sentencia n.º 12/2025 del Juzgado n.º 4 declaró la existencia de vía de hecho sobre la porción A de la finca e impuso al Ayuntamiento la obligación de iniciar y tramitar el expediente de expropiación y justiprecio, pronunciamiento que aún no era firme al hallarse pendiente el recurso de apelación n.º 256/2025. En consecuencia, confirma la suspensión del procedimiento expropiatorio hasta que recaiga sentencia firme en aquel proceso.
4.2. Interpretación integradora del art. 110.6 TRLOTUP: la subrogación del adquirente oneroso en los plazos de la expropiación rogada
En cuanto a la segunda cuestión, la Sala aplica por completo la doctrina establecida en su Sentencia n.º 300/2025, de 29 de mayo, invocando los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica. La relevancia de esta remisión no es meramente formal: supone la consolidación de una línea interpretativa que desarma la posición más restrictiva del Jurado y del precepto en su literalidad.
El artículo 110.6 TRLOTUP exige, para el ejercicio del derecho a instar la expropiación rogada, que el solicitante acredite fehacientemente haber ostentado la condición de propietario durante la totalidad de los plazos de los apartados 1.º y 2.º del artículo 110 (cinco años desde la entrada en vigor del plan y dos años de advertencia), con la salvedad de los causahabientes por título hereditario. En el caso de transmisión onerosa durante el transcurso de esos plazos, el precepto dispone que se reinicia el cómputo para el nuevo propietario. El tenor literal del precepto es el siguiente:
«El ejercicio del derecho a instar la expropiación por ministerio de la ley, exige la acreditación fehaciente por parte del solicitante de su condición de propietario o causahabiente de los correspondientes terrenos dotacionales, así como de haber ostentando la condición de propietario durante la totalidad de los plazos a que se refieren los apartados primero y segundo del presente artículo o de causahabiente desde la muerte del propietario, sin cuyo requisito no podrá valorarse el bien por el jurado provincial de expropiación forzosa. En el caso de producirse una transmisión onerosa de la propiedad durante el transcurso de los referidos plazos, se reiniciará el cómputo de los mismos para el nuevo propietario.»
La Sala constata que esta restricción no encuentra justificación material en el Preámbulo del TRLOTUP ni en el de la LOTUP 5/2014. A diferencia de las normas estatales sobre valoración del suelo (LS 8/07 y TRLS 2/08), que sí explicaron el cambio de criterio de valoración para evitar la especulación, en el caso del apartado 6.º del artículo 110 no puede invocarse ese argumento, porque el valor expropiatorio de los terrenos dotacionales viene determinado por los criterios del TRLSRU y el RV RD 1492/2011 y no varía por el mero hecho de la transmisión. La Sala califica la medida de forma contundente:
«Se trata de una medida restrictiva de la facultad de disponer, que carece de justificación en términos de la STCO 168/2023, de 22 de noviembre, dilatando el cumplimiento de la obligación de adquisición del suelo destinado a dotación, por parte de la Administración, devaluando los pertenecientes a propietarios que se vean compelidos a disponer por razones económicas, sin olvidar que se trata de suelos sujetos a tributación urbana.»
Para resolver la cuestión sin acudir a la inconstitucionalidad del precepto, el Tribunal aplica una interpretación integradora que conjuga el último párrafo del artículo 110.6 TRLOTUP con los artículos 7 LEF y 27 TRLSRU, normas estatales de rango básico que consagran la subrogación del nuevo titular en los derechos y deberes del anterior propietario. El artículo 7 LEF proclama que las transmisiones de dominio o de cualesquiera otros derechos e intereses no impedirán la continuación de los expedientes de expropiación forzosa, y que el nuevo titular se entenderá subrogado en las obligaciones y derechos del anterior. Por su parte, el artículo 27.1 TRLSRU establece que la transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto de los deberes del propietario, quedando el nuevo adquirente subrogado en los derechos y deberes del anterior.
Sobre esta base, la Sala concluye que el anuncio del propósito de expropiación rogada formulado por los copropietarios herederos —titulares del 25% de la finca— constituye la advertencia que sirve también a los posteriores adquirentes de la cuota onerosa. En palabras del propio Tribunal:
«aplicando una interpretación integradora del último párrafo del art. 110.6 TRLOTUP, y la doctrina que interpreta el art. 104.6 LOTUP, con respecto al haz competencial del Estado, plasmado en los arts. 7 LEF y 27 TRLSRU, consideramos que el anuncio efectuado por las copropietarias herederas del 25% de la propiedad, constituye la advertencia que sirve a los posteriores adquirentes de la cuota 25%, siendo la misma titular del 25% Dª Adela adquiere con su esposo D. Mariano.»
La consecuencia directa es la revocación del pronunciamiento del Jurado sobre incumplimiento de plazos y la declaración de que los recurrentes sí reúnen el requisito previsto en el artículo 110.6, en relación con los apartados 1.º y 2.º del artículo 110 TRLOTUP, con la consiguiente obligación de ordenar al Jurado la admisión del expediente de justiprecio una vez que recaiga sentencia firme en el Procedimiento Ordinario n.º 201/2023.
4.3. Ausencia de necesidad de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad
Ante la tesis subsidiaria de la parte actora sobre la posible inconstitucionalidad del artículo 110.6 TRLOTUP, la Sala opta por acogerse al mandato del artículo 5 LOPJ: la cuestión de inconstitucionalidad solo procede cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional. Dado que el conflicto entre el precepto autonómico y la normativa estatal de rango básico se resuelve mediante la técnica de la interpretación integradora y conforme al principio de prevalencia de las normas estatales básicas, el Tribunal considera innecesario elevar la cuestión al Tribunal Constitucional.
V. Conclusión
La STSJ CV 1443/2026 contiene pronunciamientos de interés para operadores jurídicos, propietarios de suelo dotacional y administraciones locales valencianas en materia de expropiación rogada:
i. La litispendencia en sentido técnico solo se produce entre procedimientos judiciales, no entre un proceso judicial y un expediente administrativo. No obstante, la concurrencia de un proceso judicial sobre vía de hecho que tiene por objeto la misma finca que el expediente de expropiación rogada sí justifica la suspensión de este último mediante aplicación analógica de los artículos 120.1 LJCA y 22.1.g) Ley 39/2015. El fundamento reside en la regla del expediente único de justiprecio del artículo 26 LEF: la tramitación simultánea de dos expedientes sobre el mismo bien generaría resoluciones contradictorias e infringiría los principios de eficacia y coordinación de las Administraciones Públicas.
ii. El artículo 110.6 TRLOTUP no puede interpretarse de manera que prive retroactivamente al adquirente oneroso de los períodos de espera ya cumplimentados por su transmitente cuando las transmisiones onerosas se produjeron una vez vencidos los plazos de los apartados 1.º y 2.º del artículo 110.
iii. Mediante interpretación integradora de los artículos 7 LEF y 27 TRLSRU —normas estatales básicas que consagran la subrogación real del adquirente— con el artículo 110.6 TRLOTUP, el anuncio de expropiación rogada formulado por los copropietarios titulares a título hereditario constituye una advertencia válida que aprovecha también a los posteriores adquirentes onerosos de cuotas de la misma finca. La solución así adoptada hace innecesario el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, sin perjuicio de que la Sala identifique la restricción como una medida carente de justificación material que devalúa el suelo dotacional y dilata indebidamente la obligación de la Administración de adquirir el suelo.
iv. En los supuestos de comunidad de bienes sobre terrenos dotacionales, el cumplimiento de los plazos del artículo 110 TRLOTUP por alguno de los comuneros —en particular la formulación del anuncio previo— beneficia al conjunto de la comunidad, incluidos los adquirentes onerosos de cuotas, siempre que dicho anuncio se hubiera practicado dentro del plazo aplicable.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
