En el presente análisis examinamos la Resolución n.º 616/2026, de 9 de abril, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), contra el acuerdo de exclusión y de adjudicación del procedimiento «Servicio de impresión, copia y escaneo», expediente ABR-2025000043, convocado por la Alcaldía del Ayuntamiento de Torre Pacheco. La resolución aborda dos cuestiones de notable relevancia práctica: i) por un lado, la exigibilidad en fase de licitación de los certificados técnicos previstos en el pliego de prescripciones técnicas y la improcedencia de su aportación posterior mediante subsanación, bajo la doctrina del «complemento de oferta»; ii) por otro, la admisibilidad de las ofertas a precio cero en criterios de adjudicación evaluables mediante fórmulas cuando el contrato tiene por objeto una prestación única, y los presupuestos para apreciar fraude de ley en ese contexto.
I. Materia objeto de la resolución
La controversia jurídica que resuelve la Resolución TACRC n.º 616/2026 se organiza entorno a dos motivos de impugnación diferenciados. El primero versa sobre la exclusión de facto de la empresa recurrente del procedimiento de adjudicación, derivada de la no valoración de su oferta por no haber aportado, junto con ella, determinados certificados técnicos exigidos en el apartado 2.4 del Pliego de Prescripciones Técnicas (en adelante, PPT). La recurrente sostiene que tales certificados no eran exigibles en fase de licitación, que existía contradicción entre diversas cláusulas del PPT y del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) sobre el momento en que debían aportarse, y que, en todo caso, antes de proceder a la exclusión, el órgano de contratación debió requerirle su subsanación.
El segundo motivo impugna la aplicación de las fórmulas matemáticas de valoración establecidas en el PCAP para los criterios «Menor precio fijo por copia de los excesos en blanco y negro» y «Menor precio fijo por copia de los excesos en color», por cuanto las dos empresas admitidas a valoración ofertaron un precio de 0 euros en ambos criterios, haciendo la fórmula matemáticamente indeterminada. La recurrente considera que ello constituye fraude de ley y vacía de contenido dichos criterios de adjudicación.
II. Hechos fácticos relevantes
El Ayuntamiento inició el 2 de julio de 2025, por providencia de la Concejalía Delegada de Personal, Contratación y Seguridad Ciudadana, el expediente para la contratación del servicio de impresión, copia y escaneo municipal. El contrato, tramitado por procedimiento abierto ordinario al amparo de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), tenía un valor estimado de 139.200 euros. El anuncio de licitación se publicó el 1 de septiembre de 2025 en la Plataforma de Contratación del Sector Público (PCSP), con un plazo de quince días naturales para la presentación de ofertas.
Dentro de plazo concurrieron tres empresas. La mesa de contratación, en reunión de 2 de octubre de 2025, admitió a las tres licitadoras y acordó remitir las ofertas a los servicios municipales para su valoración técnica.
En su informe de 23 de octubre de 2025, el Responsable del Servicio de Tecnologías de la Información del Ayuntamiento constató que los equipos propuestos por los tres licitadores cumplían los requisitos técnicos del PPT, pero advirtió que únicamente dos licitadoras habían aportado los tres documentos exigidos en el apartado 2.4 del PPT: (i) certificación como Distribuidor Oficial del Fabricante; (ii) certificación como Servicio Oficial de Asistencia Técnica del Fabricante; y (iii) Certificado de Gestor Autorizado de Residuos para la recogida y transporte de residuos no peligrosos. La recurrente, por su parte, había presentado el Certificado de Gestor de Residuos pero había omitido los dos primeros. La mesa de contratación validó dicho informe en reunión de 28 de octubre de 2025 y acordó no valorar la oferta de la recurrente.
Por resolución de 12 de diciembre de 2025, el Concejal Delegado adjudicó el contrato por un importe de 38.536,08 euros anuales, IVA incluido. Ambas empresas admitidas habían ofertado 0 euros en los criterios de precio por copia en exceso, tanto en blanco y negro como en color, obteniendo la puntuación máxima en dichos apartados.
El 26 de diciembre de 2025, la recurrente interpuso recurso especial en materia de contratación ante el TACRC, combatiendo su exclusión y la aplicación de las fórmulas de valoración a las ofertas de las otras licitadoras.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico que articula la presente resolución se estructura entorno a los siguientes puntos:
Primero. La naturaleza jurídica de los certificados exigidos en el apartado 2.4 del PPT: si constituyen documentación que el licitador debe obligatoriamente aportar junto con su oferta como requisito de valoración de criterios técnicos, o si, por el contrario, su exigencia queda diferida al momento de la adjudicación, siendo suficiente en fase de licitación la declaración responsable del artículo 140 LCSP.
Segundo. La existencia o no de contradicción entre el apartado 2.4 del PPT —que impone la obligación de acreditar y aportar los certificados a «las empresas licitadoras»— y el apartado 2.2.h) del mismo pliego —que menciona a «la empresa adjudicataria» al referirse a la obligación de disponer de autorización de recogida y transporte de residuos durante la fase de ejecución—, y si tal eventual contradicción debió resolverse a favor del licitador recurrente.
Tercero. La procedencia o no de requerir a la recurrente la subsanación de los certificados omitidos antes de proceder a su exclusión del procedimiento, a la luz de los principios de concurrencia y proporcionalidad y de la doctrina del TACRC sobre los límites de la subsanación.
Cuarto. La viabilidad de aplicar las fórmulas de valoración establecidas en el PCAP para los criterios de excesos de copia —de estructura proporcional (precio mínimo/precio ofertado × puntuación máxima)— cuando el divisor es 0, y si la oferta de ambas empresas a ese precio constituye fraude de ley que desnaturaliza los criterios de adjudicación.
IV. Ratio decidendi
1. La vinculatoriedad de los pliegos como lex contractus y el carácter expreso e inequívoco del incumplimiento como presupuesto de la exclusión
Como punto de partida, el TACRC reafirma su consolidada doctrina sobre el carácter preceptivo e incondicionado de los pliegos —tanto del PCAP como del PPT— para todos los licitadores que han concurrido al procedimiento. La Resolución cita expresamente la doctrina fijada en la Resolución 693/2023, de 30 de mayo, que el Tribunal reproduce en los siguientes términos:
“Hemos de partir del carácter preceptivo de unos pliegos que gozan de la eficacia de lex contractus y que, además, no han sido recurridos en tiempo y forma por las licitadoras afectadas, por lo que gozan además de las notas propias de la firmeza administrativa. Recordemos el valor vinculante de los Pliegos, auténtica lex contractus, con eficacia jurídica no sólo para la Administración convocante sino también para cualquier interesado en el procedimiento de licitación, con especial intensidad en las empresas licitadoras concurrentes.”
El Tribunal añade que la posibilidad de excluir a un licitador por incumplimiento de los pliegos técnicos está expresamente reconocida en el artículo 84 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprobó el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, y que tal exclusión requiere que el incumplimiento sea, simultáneamente, expreso (la oferta es incongruente o se opone abiertamente a las exigencias mínimas técnicas) y claro (debe referirse a elementos objetivos, perfectamente definidos en el pliego y deducirse de la oferta sin género alguno de dudas). El incumplimiento de la recurrente —omisión de dos certificados explícitamente relacionados en el apartado 2.4 del PPT— reúne ambas condiciones de forma indiscutible.
2. La exigibilidad de los certificados en la fase de licitación: el licitador como sujeto obligado
El TACRC rechaza con nitidez el argumento de la recurrente según el cual los certificados del apartado 2.4 del PPT solo habrían de exigirse al adjudicatario, siendo suficiente para los licitadores la mera declaración responsable del artículo 140 LCSP. La resolución recoge la cláusula contractual en cuestión para subrayar que el sujeto al que se impone la obligación de acreditar y aportar los documentos es, de manera inequívoca, la empresa licitadora:
“De conformidad con lo establecido en los artículos 145 y 146 de la LCSP, y en particular a las características medioambientales […], las empresas licitadoras deberán de acreditar y aportar la siguiente Certificados y Documentación Técnica: [Distribuidor Oficial del Fabricante, Servicio Oficial de Asistencia Técnica del Fabricante, Certificado de Gestor Autorizado de Residuos…]”
El Tribunal señala, además, que los certificados exigidos no constituyen un mero requisito formal o accesorio, sino que «responden a condiciones objetivas de aptitud profesional y capacidad técnica necesarias para poder ejecutar el contrato en los términos exigidos por el órgano de contratación». Su exigencia en la fase de licitación es, por tanto, lógica y coherente con el objeto y la finalidad del contrato.
El propio comportamiento de la recurrente apoya esta interpretación: la recurrente aportó con su oferta el Certificado de Gestor de Residuos —uno de los previstos en el apartado 2.4—, lo que revela que era consciente de la obligación de presentarlos en la fase de licitación y no con posterioridad. La omisión de los otros dos certificados no puede, en consecuencia, ampararse en una supuesta ambigüedad del pliego.
3. Inexistencia de contradicción entre el apartado 2.4 y el apartado 2.2.h) del PPT
La recurrente alegaba contradicción entre el apartado 2.4 del PPT —que exige los certificados al «licitador»— y el apartado 2.2.h) del mismo pliego —que al regular la recogida de residuos durante la ejecución del contrato menciona a la «empresa adjudicataria»—. El Tribunal descarta esta contradicción de forma razonada:
“Tal contradicción, a juicio de este Tribunal, no existe, pues a lo que se refiere la cláusula […] es que en fase de ejecución del contrato, se comprobará que ese certificado ya aportado, está en vigor, lo cual es plenamente lógico, pues ha podido perder su vigencia desde que fue aportado en fase de licitación.”
La aparente duplicidad entre ambos apartados se explica, por tanto, por la lógica propia de la gestión contractual: el apartado 2.4 regula la acreditación previa en la fase de licitación; el apartado 2.2.h) garantiza que esa certificación permanezca vigente durante la ejecución. Ambas previsiones son perfectamente coherentes y complementarias.
4. El «complemento de oferta» como límite insoslayable a la subsanación: principio de igualdad y no discriminación
La cuestión más relevante de la resolución, desde el punto de vista doctrinal, es la relativa a si la omisión de los certificados podía haberse subsanado antes de proceder a la exclusión. El TACRC encuadra el supuesto en la categoría doctrinal del «complemento de oferta», distinguiéndolo nítidamente de la subsanación propiamente dicha:
“No estamos en presencia de un documento que haya sido presentado y que tenga determinados defectos que puedan ser objeto de subsanación, ni tampoco en un documento también presentado en el que haya algún extremo que necesite ser aclarado. Lo que aquí ocurre es que no se han presentado unos documentos que el PPT exigía su presentación a los licitadores, es decir, se trata de lo que doctrinalmente hemos llamado complemento de la oferta.”
El fundamento de esta distinción se encuentra en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El TACRC invoca expresamente la STJUE de 7 de septiembre de 2021 (asunto C-927/19), conforme a la cual «una petición de aclaraciones presentada a un operador económico […] no puede paliar la falta de un documento o de alguna información cuya aportación exigiesen los pliegos de la contratación, ya que el poder adjudicador debe cumplir estrictamente los criterios que él mismo ha establecido».
La Resolución 861/2024, de 11 de julio, que el TACRC cita in extenso, sintetiza el fundamento de la prohibición del complemento de oferta en el principio de igualdad y no discriminación —no en el de concurrencia— y advierte de las consecuencias prácticas que se derivarían de la posición contraria:
“El principio de igualdad y no discriminación nos conducen a ello, pues sostener lo contrario, conduciría a considerar irrelevante el plazo dado a todos los licitadores para la presentación de ofertas. […] Siendo ello así, resultaría contradictorio, admitir la aportación de la documentación relativa a la oferta y claramente exigida por los pliegos para su puntuación con posterioridad al plazo, pues, llevado al extremo, se estaría incentivando la falta de diligencia en los licitadores, que podrían limitarse a presentar la oferta, difiriendo a un momento posterior aportar la documentación preceptiva y exigida para la puntuación.”
El Tribunal concluye que la diferencia entre subsanación y complemento de oferta es la siguiente: en la subsanación, la documentación se ha presentado con la oferta pero presenta defectos o errores susceptibles de aclaración o corrección; en el complemento de oferta, la documentación directamente no se ha presentado. Solo la primera es admisible, siempre dentro del límite insoslayable de la inmodificabilidad de la oferta. La segunda, en cambio, no cabe bajo ninguna circunstancia, pues vulnera el principio de igualdad de trato entre licitadores.
5. La admisibilidad de la oferta a precio cero en la prestación única y los presupuestos del fraude de ley
El segundo motivo de recurso impugna la aplicación de las fórmulas de valoración establecidas en los apartados 9.1.2 y 9.1.3 del PCAP, cuando las dos licitadoras admitidas habían ofertado 0 euros en ambos criterios, generando una división por cero matemáticamente indeterminada. La recurrente sostenía que ello equivalía a fraude de ley.
El TACRC parte de su doctrina consolidada, según la cual la posibilidad de ofertar un precio de cero euros no está prohibida en la legislación de contratos y no determina per se la inexistencia de precio ni la no onerosidad del contrato, salvo que se declare el carácter fraudulento de lo ofertado (Resolución 980/2024, de 30 de junio). El Tribunal recuerda los presupuestos que su doctrina —elaborada a partir de la STJUE de 10 de septiembre de 2020 (C-367/2019) y de las Resoluciones 466/2024, 1430/2024 y 1492/2023— exige para apreciar fraude de ley en una oferta a precio cero:
“[La doctrina de este Tribunal] es la de considerar en fraude de ley a la oferta de precio cero a una prestación, cuyos costes se trasladan al precio ofertado de otra para, dada la estructura de la fórmula de valoración, obtener el máximo de puntos asignados a ese criterio y determinar que el resto de las ofertas, cualquiera que sea su importe, con tal de que sea positivo, obtengan cero puntos.”
La concurrencia de fraude de ley exige, como presupuesto previo indispensable, dos elementos: (i) pluralidad de prestaciones distintas, cada una de las cuales requiera la organización autónoma de medios específicos; y (ii) criterios de adjudicación diferenciados para cada prestación. Solamente cuando se da ese escenario puede el licitador trasladar fraudulentamente los costes de una prestación a la otra, desvirtuar la aplicación proporcional de la fórmula y convertir el criterio en binario.
Aplicando este marco al supuesto enjuiciado, el TACRC concluye que el contrato tiene por objeto una prestación única: la prestación del servicio integral de impresión, copia y escaneo, en modalidad «coste por copia», que incluye el suministro inicial, el soporte y el mantenimiento de los equipos. Los criterios de adjudicación discutidos —precio por copia en exceso en blanco y negro y en color— no son sino componentes del precio único de esa prestación indivisible, no precios de prestaciones autónomas y diferenciadas:
“El examen de los Pliegos permite concluir, con toda claridad, que nos encontramos ante una prestación única, la prestación del servicio de impresión, copia y escaneo del ayuntamiento. La modalidad del servicio contemplado es la de “coste por copia”, incluyendo el suministro inicial, el soporte y el mantenimiento durante la vigencia del contrato de los equipos necesarios para ello. Se trata, por tanto, de un precio único que engloba todas esas actuaciones.”
Por lo demás, el PCAP no prohíbe las ofertas a 0 euros, las dos licitadoras admitidas coincidieron en dicho importe —lo que excluye cualquier traslado de costes entre sus respectivas ofertas—, y no se acreditó ni se apreció desplazamiento fraudulento de costes entre partidas ni estrategia contraria a la buena fe contractual. La puntuación máxima otorgada por la mesa de contratación a ambas empresas en esos criterios fue, en consecuencia, técnicamente correcta.
V. Conclusión
La Resolución TACRC n.º 616/2026 contiene un pronunciamiento de interés para el operador jurídico en materia de contratación pública, tanto en lo que respecta a la gestión documental de las ofertas, como en lo relativo a la admisibilidad de los precios cero en los criterios de adjudicación. Sus principales aportaciones pueden sintetizarse del siguiente modo:
i. El carácter vinculante del PPT y la exigibilidad de los certificados técnicos en la fase de licitación. El apartado de certificados y documentación técnica del PPT es parte integrante de la lex contractus y obliga a los licitadores en los mismos términos que el PCAP. Cuando el PPT exige expresamente que las «empresas licitadoras» acrediten y aporten determinados certificados de aptitud profesional y capacidad técnica, dicha obligación es de cumplimiento en el momento de presentar la oferta, sin que quepa diferirla al momento de la adjudicación ni sustituirla por la declaración responsable del artículo 140 LCSP. La justificación es doble: sustantiva —los certificados responden a condiciones de aptitud necesarias para ejecutar el contrato— y sistemática —la existencia de dos cláusulas sobre el mismo certificado no genera contradicción, sino que regula momentos distintos del iter contractual—.
ii. La distinción entre subsanación y complemento de oferta como criterio rector de la exclusión sin requerimiento previo. La doctrina del TACRC, refrendada por la jurisprudencia del TJUE (C-927/19, T-195/08 y T-376/21), establece que la omisión total de un documento expresamente exigido por los pliegos para la valoración de la oferta no es subsanable. No se trata de un defecto o un error en un documento presentado —supuesto admisible de subsanación o aclaración—, sino de la falta de presentación de documentación preceptiva, categoría denominada «complemento de oferta». Admitir tal complemento posterior vulneraría el principio de igualdad de trato entre licitadores al convertir en irrelevante el plazo de presentación de ofertas e incentivar la falta de diligencia. Este criterio debe ser interiorizado por los licitadores, que han de verificar con rigor, antes de presentar sus ofertas, que aportan la totalidad de la documentación técnica exigida en el PPT.
iii. La oferta a precio cero en contratos de prestación única no constituye fraude de ley. La jurisprudencia del TJUE (C-367/2019) y la doctrina del TACRC han delimitado con precisión los presupuestos del fraude de ley en las ofertas con precio cero: exigen necesariamente pluralidad de prestaciones autónomas y criterios de adjudicación que las valoren por separado. En los contratos de prestación única —como el servicio de impresión bajo la modalidad «coste por copia»—, los diferentes componentes del precio son simples costes de esa prestación indivisible, y su oferta a cero euros responde a una estrategia comercial legítima que no altera la onerosidad del contrato ni distorsiona la competencia. Cuando el PCAP no prohíbe las ofertas a precio cero y todas las licitadoras admitidas coinciden en ese importe, la puntuación máxima es la solución correcta que ha de adoptar la mesa de contratación.
