Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 300/2026 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta), de 11 de marzo de 2026, sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración que declara la protección de un inmueble con base en la legislación de patrimonio histórico, y los criterios para determinar cuándo dicha declaración genera, por sí misma o a través de la posterior modificación del planeamiento urbanístico, un daño indemnizable en los términos de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
- Materia objeto del pleito
La sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la recurrente contra la sentencia dictada por la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, desestimatoria del recurso interpuesto frente a la Orden núm. 714/2021, de 28 de julio, de la Consejera de Cultura, Turismo y Deportes de la Comunidad de Madrid, que desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por dicha mercantil.
La reclamación traía causa de los presuntos daños y perjuicios ocasionados por la aprobación del Decreto 28/2018, de 3 de abril, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se declaró Bien de Interés Patrimonial (BIP) el Noviciado de las Damas Apostólicas del Sagrado Corazón de Jesús, sito en el Paseo de la Habana núm. 198 de Madrid.
El Auto de Admisión de la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 12 de marzo de 2025, identificó como cuestión con interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la siguiente:
“Determinar si puede exigirse responsabilidad, en los términos de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, para la Administración que declara la protección de un inmueble con base en la legislación de patrimonio histórico, por los posibles daños y perjuicios que puedan ocasionar las modificaciones de los instrumentos de planeamiento urbanístico vigentes así como, en su caso, las restricciones al derecho a edificar reconocido previamente a favor de los propietarios.”
Las normas identificadas para su interpretación fueron los artículos 32, apartados 1 y 2, y 34.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y los artículos 11.2 y 12.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU).
II. Hechos fácticos relevantes
El inmueble, conocido como Noviciado de las Damas Apostólicas del Sagrado Corazón de Jesús, contaba con un Estudio de Detalle aprobado definitivamente por el Ayuntamiento de Madrid el 27 de septiembre de 2006, y disponía de licencia de demolición otorgada en 2011 y prorrogada en 2012, sin que la propiedad llegara a obtener licencia de edificación alguna.
El 9 de junio de 2017, la recurrente presentó declaración responsable para la demolición de tres edificios, haciendo constar que el inmueble carecía de protección urbanística. Iniciada la demolición el 12 de junio de 2017, la Dirección General de Patrimonio Cultural de la Comunidad de Madrid ordenó su paralización, primero cautelar (21 de junio de 2017) y después definitiva (12 de julio de 2017), por entender aplicable la protección genérica de la disposición transitoria primera de la Ley 3/2013, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid.
Dicha orden de paralización fue posteriormente anulada por sentencia de 3 de noviembre de 2020 de la Sección Segunda del TSJ de Madrid (procedimiento ordinario 1099/2017), al considerar que el inmueble no estaba protegido en aquel momento. No obstante, con carácter paralelo, la Comunidad de Madrid incoó expediente de declaración del bien como BIP, que culminó en el Decreto 28/2018, de 3 de abril. Frente a este Decreto, un tercero (la Asociación de Defensa del Patrimonio de Chamartín de la Rosa) obtuvo sentencia parcialmente estimatoria (núm. 777/2019, de 20 de diciembre, Sección Octava), que ordenó ampliar la protección a la totalidad de la parcela, incluyendo el jardín, lo que se plasmó en el posterior Decreto 11/2021.
El 3 de abril de 2019, la demandante presentó reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Comunidad de Madrid, invocando dos conceptos indemnizatorios: de un lado, la pérdida de aprovechamiento urbanístico derivada de la imposibilidad de materializar la edificabilidad reconocida por el planeamiento (24.220,18 m², valorados a 5.517 euros/m²); de otro, el coste de reconstrucción de los edificios parcialmente demolidos (3.392.563,48 euros). La reclamación, desestimada por la Orden 714/2021, fue también desestimada en vía jurisdiccional por la sentencia 246/2024 del TSJ de Madrid, ahora recurrida en casación.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico se articula en torno a si la mera declaración administrativa de protección de un inmueble por razón de su valor histórico-patrimonial puede generar, por sí misma, responsabilidad patrimonial de la Administración que la dicta, o si, por el contrario, dicha responsabilidad solo puede surgir cuando la protección se traduzca, mediante la correspondiente modificación del planeamiento urbanístico, en una restricción efectiva y conclusa de los derechos de edificabilidad del propietario.
Subyace a esta cuestión la necesidad de deslindar dos potestades administrativas de naturaleza distinta -la de protección del patrimonio histórico y la de planeamiento urbanístico- y de determinar, conforme a los artículos 11.2 y 12.1 TRLSRU, en qué momento se produce la patrimonialización de la edificabilidad y, por tanto, en qué momento puede entenderse causado un daño real, efectivo y evaluable económicamente a efectos del artículo 32.2 LRJSP.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación, si bien fija una doctrina jurisprudencial que matiza significativamente el planteamiento de la sentencia recurrida. El razonamiento se articula sobre los siguientes ejes:
1. La distinción entre la lesión inmediata y la lesión derivada de la modificación del planeamiento
La Sala parte de que la declaración de protección de un bien y la modificación del planeamiento urbanístico son manifestaciones de potestades administrativas distintas, de modo que los perjuicios indemnizables pueden tener su origen en una u otra, según el caso. Así lo expresa el fundamento de derecho quinto:
“Evidentemente, la responsabilidad de la Administración surgirá, en su caso, bien de forma inmediata a la declaración de protección, o como consecuencia de la modificación del planeamiento, por lo que los posibles perjuicios podrán ser reclamados cuando, efectivamente, se produzcan. Si, como consecuencia de la declaración de protección de un bien se impide una facultad de la que ya gozaba el titular del suelo, sin necesidad de nuevas determinaciones urbanísticas, podrá reclamar desde ese momento. Si la ordenación o las determinaciones urbanísticas relativas a un concreto suelo han de ser modificadas para adaptarlas a la protección de un bien, cuando se apruebe definitivamente esa nueva ordenación se podrá conocer si hay o no perjuicios.”
De esta consideración extrae la Sala la respuesta a la cuestión casacional, fijada en el fundamento de derecho sexto en los siguientes términos:
“Puede exigirse responsabilidad, en los términos de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, a la Administración que declara la protección de un inmueble con base en la legislación de patrimonio histórico, por los posibles daños y perjuicios que puedan ocasionar las modificaciones de los instrumentos de planeamiento urbanístico vigentes a que dé lugar dicha declaración, así como, en su caso, por las restricciones al derecho a edificar reconocido previamente a favor de los propietarios, o por cualquier otro perjuicio que, de forma inmediata -y, sin necesidad de modificación del planeamiento urbanístico-, derive de la declaración de protección del inmueble.”
La doctrina fijada matiza, por tanto, la tesis de la recurrente, para quien la ejecutividad inmediata de los actos administrativos habría de comportar, por sí sola y sin necesidad de ulterior desarrollo urbanístico, la indemnizabilidad de toda restricción derivada de la protección patrimonial. El Tribunal precisa, en cambio, que la mera existencia de limitaciones genéricas anudadas a la declaración de protección no comporta, por sí misma, un daño indemnizable, salvo que concurran los requisitos del artículo 32 LRJSP.
2. La falta de patrimonialización del aprovechamiento urbanístico reclamado
Sobre la base del artículo 11.2 TRLSRU, la Sala recuerda que la previsión de edificabilidad por el planeamiento no integra, por sí misma, el contenido del derecho de propiedad del suelo:
“La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.”
Aplicando esta regla al caso, la Sala constata que la recurrente nunca obtuvo licencia de edificación, sino únicamente la facultad de demolición a través de una declaración responsable que, además, fue posteriormente revocada. Por ello, no había patrimonializado ningún aprovechamiento urbanístico susceptible de ser lesionado por el Decreto 28/2018. La Sala invoca en este punto su jurisprudencia consolidada:
“Nuestro sistema, pues, ha funcionado y funciona, bajo la exigencia de la patrimonialización o consolidación de los derechos urbanísticos para que pueda generarse alguna pretensión indemnizatoria derivada de responsabilidad patrimonial de la administración.”
A ello se añade que, a fecha de la sentencia, se había producido ya la aprobación inicial de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 para la catalogación de las edificaciones y jardín protegidos y la creación del Área de Planeamiento Específico 05.32 Noviciado, sin que constase referencia alguna de la recurrente a las determinaciones urbanísticas que dicho instrumento, una vez aprobado definitivamente, pudiera establecer para la parcela.
3. La ausencia de nexo causal respecto del coste de reconstrucción
Por lo que se refiere al segundo concepto indemnizatorio -el coste de reconstrucción de los edificios parcialmente demolidos-, el Tribunal desvincula dicho perjuicio del Decreto 28/2018 declarativo del BIP, para anudarlo, en su caso, a las resoluciones administrativas que, en 2017, ordenaron el cese de la demolición y la reconstrucción de lo indebidamente derribado. La Sala lo razona con claridad:
“En el Decreto 28/2018 nada se dice sobre reconstrucción de inmuebles. Por tanto, pudo la actora reclamar los gastos de la reconstrucción cuando impugnó la orden de demolición, y, posteriormente, al formular reclamación por responsabilidad patrimonial por los perjuicios derivados de esa orden, que lógicamente, conllevaba una obligación de reconstrucción. No reclamó tales gastos, pero tampoco le fueron reconocidos en vía jurisdiccional los perjuicios derivados de la demolición.”
Concluye la Sala, en consecuencia, que no existe nexo causal entre la obligación de reconstrucción y la declaración de Bien de Interés Patrimonial, pues esta última es un acto meramente declarativo que no impone, por sí mismo, ninguna actuación de reedificación a la propiedad.
4. Desestimación del recurso pese a la fijación de doctrina favorable a la tesis general de la recurrente
Pese a fijar una doctrina que admite, con carácter general, la posible responsabilidad patrimonial derivada de la declaración de protección de un bien -ya sea de forma inmediata, ya a través de la ulterior modificación del planeamiento-, el Tribunal Supremo desestima el recurso de casación al constatar que, en el caso concreto, no concurren los presupuestos del artículo 32.2 LRJSP: no hay aprovechamiento patrimonializado que resultara lesionado, ni nexo causal acreditado respecto de los costes de reconstrucción, ni, en definitiva, un daño efectivo, evaluable e individualizado imputable al Decreto 28/2018.
V. Conclusión
La STS 300/2026 tiene una incidencia relevante en una materia de interés práctico como es el derecho urbanístico y la legislación de patrimonio histórico-cultural: la determinación del momento y del título jurídico en que puede surgir la responsabilidad patrimonial de la Administración que declara protegido un inmueble.
El Tribunal Supremo establece una doctrina equilibrada, que evita tanto la exoneración automática de responsabilidad por el simple carácter declarativo de la protección patrimonial, como su reconocimiento incondicionado por la mera ejecutividad inmediata de los actos administrativos. La clave reside en distinguir entre las restricciones que la propia declaración de protección impone ipso iure, indemnizables desde ese momento si privan de una facultad ya patrimonializada, y aquellas que solo se concretan -y, por tanto, solo resultan reclamables- cuando se aprueba definitivamente la modificación del planeamiento urbanístico que las incorpora.
Desde una perspectiva práctica, la sentencia recuerda a los operadores jurídicos la importancia de acreditar, en toda reclamación de responsabilidad patrimonial de naturaleza urbanística, la efectiva patrimonialización del aprovechamiento que se dice lesionado -mediante la oportuna licencia o título habilitante- y el nexo causal específico entre el acto administrativo impugnado y el daño concreto que se reclama, sin que sea suficiente la mera invocación genérica de la protección patrimonial como causa de toda pérdida de valor o de expectativa urbanística.
