En el presente análisis examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5.ª, núm. 556/2026, de 22 de abril de 2026, que resuelve el recurso ordinario interpuesto contra las resoluciones de la Direcció General de Comerç y de la Secretaria d’Empresa i Competitivitat de la Generalitat que inadmitieron la petición de declarar ineficaz una comunicación de cambio de titular de licencia comercial.
I. Materia objeto de la resolución
La sentencia analizada resuelve el recurso ordinario interpuesto por la demandante —en su condición de acreedora de una prenda sin desplazamiento constituida sobre la licencia comercial— contra la resolución de 7 de diciembre de 2022 del Director General de Comerç, que inadmitió su solicitud de que se declarase la ineficacia de la comunicación de cambio de titular de dicha licencia, así como contra la resolución de 24 de julio de 2023 del Secretari d’Empresa i Competitivitat, que desestimó el recurso de alzada formulado contra aquella.
La licencia comercial en cuestión, otorgada en su día a una mercantil para la implantación del centro comercial «Costa Brava Boulevard», había sido pignorada por su titular a favor de la entidad recurrente en garantía de un préstamo. Cuando la titular de la licencia —que había adquirido la propiedad de la totalidad de las fincas integrantes del centro comercial— comunicó a la Administración el cambio de titularidad de la licencia, la acreedora pignoraticia reaccionó solicitando que se declarase la ineficacia de dicha comunicación, al no haber sido ni consultada ni informada de la operación.
II. Hechos fácticos relevantes
Mediante resolución de 4 de febrero de 2010, la Direcció General de Comerç otorgó la licencia comercial LLCPC-02/09 para implantar un centro comercial de 18.158 m² de superficie de venta, prorrogada por resolución de 20 de febrero de 2012 hasta el 17 de febrero de 2015.
El 30 de enero de 2019, la titular de la licencia constituyó ante Notario una prenda sin desplazamiento sobre la citada licencia comercial a favor de la entidad recurrente, en garantía de un préstamo, prenda debidamente inscrita en el Registro de Bienes Muebles. Sin embargo, en esa fecha, la titular de la licencia ya solo conservaba en propiedad una de las fincas integrantes del centro comercial —con una participación del 4,34 % del conjunto inmobiliario—, al haber vendido el resto en 2018 a otra inmobiliaria. Dicha finca residual fue posteriormente adjudicada a un tercero en un procedimiento de ejecución hipotecaria el 23 de junio de 2020, y adquirida por GESDIP, S.A.U. el 26 de febrero de 2021.
El 12 de marzo de 2021, GESDIP, S.A.U. comunicó a la Direcció General de Comerç el cambio de titularidad del centro comercial, aportando las escrituras públicas acreditativas de su propiedad sobre la totalidad de las fincas y locales sobre los que se proyectaba la licencia.
El 16 de septiembre de 2022, la entidad recurrente —tras tener conocimiento del cambio de titularidad mediante una solicitud de acceso a la información pública— presentó un escrito solicitando que se declarase la ineficacia de la comunicación, al no haberse contado con su consentimiento como acreedora pignoraticia ni habérsele dado noticia de la operación. La petición fue inadmitida por resolución de 7 de diciembre de 2022, al amparo del artículo 21.1 de la Ley 39/2015, conforme al cual los procedimientos sujetos al deber de comunicación no exigen resolución expresa. El recurso de alzada interpuesto contra dicha inadmisión fue desestimado por resolución de 24 de julio de 2023.
III. Cuestión de debate
La controversia, tal como la ordena la propia Sala, se proyecta sobre tres planos que conviene diferenciar:
En primer lugar, se discute si la comunicación de cambio de titular de una licencia comercial, prevista en el artículo 17.1 letra c) del Decreto-Ley 1/2009 y en el artículo 34 de la Ley 18/2020, constituye un acto administrativo susceptible de ser dejado sin efecto a instancia de un tercero —en este caso, la acreedora pignoraticia de la licencia— que no participó en su tramitación, o si, por el contrario, se trata de un acto autoconclusivo del propio comunicante frente al que no cabe la intervención de terceros interesados ni la exigencia de su consentimiento previo.
En segundo lugar, se plantea qué eficacia despliega, en el plano estrictamente administrativo, la constitución de una prenda sin desplazamiento sobre una licencia comercial, y si dicha garantía civil puede oponerse a la Administración para condicionar la validez de una comunicación de cambio de titular presentada por quien ha adquirido la propiedad de los inmuebles sobre los que se proyecta la licencia.
Y, en tercer lugar, se debate si la pérdida sobrevenida —y no comunicada a la Administración— de la propiedad de los inmuebles por parte del titular originario de la licencia, anterior a la constitución de la prenda o coetánea a ella, repercute en la eficacia de dicha garantía y, con ello, en el interés legítimo de la acreedora pignoraticia para reclamar en vía administrativa la ineficacia del cambio de titular comunicado por el nuevo propietario.
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso y confirma las resoluciones impugnadas, sobre la base de una argumentación que la propia sentencia traslada desde la dictada en el recurso 282/2023 y que articula en torno a cuatro ejes.
4.1. La comunicación como mecanismo autoconclusivo de simplificación administrativa
El Tribunal parte de la naturaleza jurídica de la comunicación regulada en el artículo 69.2 de la Ley 39/2015, como instrumento de simplificación administrativa derivado de la Directiva 2006/123/CE de servicios, que sustituye al régimen de autorización previa. Frente a este último, razona la Sala:
“La consecuencia del cambio de planteamiento normativo respecto de la situación anterior es clara: ahora no existe, propiamente, un procedimiento autorizatorio que […] deba concluir con una resolución administrativa otorgando permiso.”
Trasladando esta doctrina al caso de autos, el Tribunal concluye que la comunicación presentada agota por sí sola el procedimiento, sin que exista acto administrativo alguno susceptible de revisión por la vía instada por la recurrente:
“La comunicación, en unidad de acto comporta la iniciación y finalización del procedimiento, sin que la Administración tenga más poder de intervención […] De esta forma, se suple el procedimiento administrativo por una disposición legal, que habilita […] a ejercitar un derecho o desarrollar la actividad.”
4.2. Exclusión de la participación de terceros interesados en el trámite de comunicación
El segundo eje argumental descarta que los artículos 4.1.b) y 8 de la Ley 39/2015 —que regulan la condición de interesado y la obligación de comunicar la tramitación a terceros afectados— resulten aplicables al régimen de comunicación. La Sala razona que, no existiendo instrucción ni resolución, no hay cauce procedimental en el que insertar la intervención de un tercero:
“[…] no solamente es que no concurra una instrucción cuando se presenta una comunicación […] que permita participar a un tercero en la misma, es que tampoco puede participar ningún tercero amparándose en el art. 4.1 letra b), pues cuando se interesa una comunicación no existe actividad administrativa, ni que valorar ni que resolver por parte de la Administración.”
El razonamiento se refuerza, además, con una consideración de derecho de la Unión: admitir que la eficacia de la comunicación dependiera del consentimiento de un interesado en el sector —en este caso, una acreedora vinculada a la antigua titular de la licencia, que indirectamente compite con la nueva titular en el aprovechamiento del centro comercial— equivaldría a permitir la intervención de un competidor en la adopción de decisiones administrativas, expresamente proscrita por el artículo 14.6 de la Directiva de Servicios:
“[…] precisamente eso es lo que pretende la actora a través de justificar la necesidad de su consentimiento para materializar una comunicación […] aspecto que es claramente contrario a lo que pretende la Directiva de Servicios y, proscrito expresamente por el art. 14.6 de la Directiva.”
Sobre estas premisas, la Sala extiende idéntica conclusión a la acreedora pignoraticia, sin distinguir su posición de la del anterior titular de la licencia a efectos de la comunicación:
“[…] de la misma forma que no se prevé la participación de la actora en la comunicación en los términos explicados anteriormente, tampoco la de un acreedor civil, de una prenda.”
4.3. Irrelevancia administrativa de la prenda sin desplazamiento
El tercer eje se asienta directamente sobre la aplicación del artículo 34.2 de la Ley 18/2020, de facilitación de la actividad económica, conforme al cual la titularidad administrativa de una actividad no presupone pronunciamiento alguno sobre las relaciones civiles o mercantiles entre particulares. Aplicando este precepto, la sentencia concluye que la garantía constituida sobre la licencia es, a estos efectos, indiferente:
“El hecho de que la licencia de la recurrente estuviera pignorada en favor de una sociedad tercera […] es irrelevante a los efectos de la comunicación del cambio de titularidad por el nuevo propietario de la finca […] la titularidad administrativa de la actividad no presupone ningún pronunciamiento con respecto a las relaciones civiles o mercantiles entre los particulares.”
De ello extrae la Sala una consecuencia procesal directa: la comunicación no puede declararse nula por el hecho de que no haya intervenido en ella un acreedor civil, precisamente porque el cambio de titularidad comunicado no afecta, en el plano administrativo, a las relaciones civiles o mercantiles existentes entre los particulares:
“[…] no puede declararse la nulidad de una comunicación […] porque no participe en la comunicación un acreedor civil, en la medida en que el cambio de titularidad comunicado no afecta a los aspectos civiles o mercantiles habidos entre los particulares.”
4.4. La presunción de titularidad administrativa a favor de quien acredita la posesión del establecimiento
Por último, el Tribunal articula el régimen probatorio que rige en estos supuestos a partir de la presunción del artículo 34.2 de la Ley 18/2020, conforme a la cual, ante dudas no resueltas por la jurisdicción civil, se presume titular administrativo a quien acredita la posesión del establecimiento. La Sala constata que GESDIP, S.A.U. cumplía sobradamente ese presupuesto:
“La codemandada aportó las escrituras públicas que acreditaban la propiedad de todos los locales que integran el centro comercial […] por lo que se presumía que era el titular administrativo de la licencia […] La demandante no aporta ninguna resolución judicial que desvirtuara dicha presunción.”
La sentencia añade, en este punto, una observación de utilidad práctica para la valoración de garantías reales sobre derechos administrativos: en el momento de constituirse la prenda, el deudor pignoraticio ya solo era titular minoritario —y, poco después, dejó de ser titular en absoluto— de los inmuebles sobre los que se proyectaba la licencia, circunstancia que la Sala destaca como dato relevante de contexto, sin necesidad de convertirlo en motivo autónomo de inadmisión, puesto que la solución desestimatoria deriva ya, por sí sola, de la imposibilidad de impugnar una comunicación autoconclusiva por la vía elegida por la recurrente.
La sentencia resuelve así el caso por remisión expresa a estos fundamentos, subrayando que la única diferencia respecto del recurso 282/2023 —la distinta posición procesal del recurrente, acreedora pignoraticia en lugar de antigua titular— resulta irrelevante para la solución del litigio:
“Todo lo dicho en nuestra anterior sentencia es plenamente aplicable al caso, con la única variación de que aquí la entidad recurrente es la acreedora del préstamo concedido a PCP, S.L. […] cuestiones que no afecta al examen y resolución de la controversia, razón por la que merece idéntica solución desestimatoria del recurso.”
V. Conclusión
La STSJ Cataluña 556/2026 contiene dos criterios de aplicación práctica relevantes en el ámbito de la ordenación de equipamientos comerciales y, por extensión, en cualquier sector regido por el régimen de comunicación previa propio de la transposición de la Directiva de Servicios.
En primer lugar, consolida el carácter autoconclusivo de la comunicación de cambio de titular: presentada ante la Administración competente la documentación acreditativa de la disponibilidad del establecimiento, el procedimiento se inicia y concluye con dicho acto, sin que quepa exigir resolución administrativa expresa ni habilitar la participación de terceros interesados —incluidos acreedores civiles— al amparo de los artículos 4.1.b) y 8 de la Ley 39/2015, cuyo presupuesto de aplicación —la existencia de una instrucción procedimental— simplemente no concurre en este tipo de actos.
En segundo lugar, fija con claridad la irrelevancia administrativa de las garantías reales constituidas sobre licencias o derechos de naturaleza administrativa: conforme al artículo 34.2 de la Ley 18/2020, la titularidad administrativa de una actividad se desenvuelve en un plano autónomo respecto de las relaciones civiles o mercantiles entre particulares, de modo que la existencia de una prenda, hipoteca o cualquier otra garantía sobre el bien no condiciona ni la validez ni la eficacia de la comunicación de cambio de titular presentada por quien ha adquirido la disponibilidad efectiva del establecimiento.
