En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 254/2026, de 28 de abril de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, recaída en el recurso de apelación n.º 441/2025, en materia de contratación pública y, en particular, sobre las consecuencias jurídicas y económicas derivadas de la prórroga forzosa e ilegal de un contrato de servicios más allá del plazo legalmente previsto, así como sobre el alcance del derecho del contratista a ser indemnizado por las mejoras ejecutadas durante dicho período.
I. Materia objeto del pleito
La presente sentencia resuelve el recurso de apelación interpuesto por la contratista frente a la sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 1 de Valencia, que desestimó el recurso planteado contra el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de un Ayuntamiento, en virtud del cual se rechazó la reclamación económica formulada por la contratista en relación con el periodo de continuidad en la prestación del servicio de “gestión inteligente del tráfico de la ciudad”, desde el 4 de febrero de 2020 hasta el 31 de julio de 2023, una vez agotada la duración máxima del contrato y de sus prórrogas pactadas.
Las cuestiones jurídicas esenciales que aborda la sentencia son las siguientes: i) si la continuidad en la prestación del servicio impuesta por el Ayuntamiento tras la finalización del contrato originario y de sus dos prórrogas constituye una prórroga excepcional ajustada al artículo 29.4 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), o si, por el contrario, se trata de una prórroga ilegal por incumplimiento de los requisitos legalmente exigidos; ii) en caso de declararse la ilegalidad de dicha prórroga, cuál es el régimen económico aplicable para compensar el eventual desequilibrio económico sufrido por la contratista durante el periodo de continuidad; y iii) si procede indemnizar, además y de forma autónoma, las denominadas “mejoras de continuidad” ejecutadas por la empresa durante ese mismo periodo.
II. Hechos fácticos relevantes
Mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 13 de diciembre de 2013 se adjudicó a la demandante el contrato de “gestión inteligente del tráfico de la ciudad”, por un plazo de cuatro años prorrogables por dos anualidades sucesivas, formalizándose el 31 de enero de 2014. Tras agotarse las prórrogas previstas —la segunda aprobada el 16 de noviembre de 2018—, la apelante manifestó el 23 de enero de 2020 su conformidad a continuar prestando el servicio “en idénticas condiciones” a las pactadas, y por acuerdo de 14 de febrero de 2020 la Junta de Gobierno Local acordó la continuidad de la prestación hasta la formalización del nuevo contrato.
El nuevo contrato no se adjudicó a la demandante hasta el 6 de abril de 2023, formalizándose el 14 de julio de 2023 y suscribiéndose el acta de inicio de los trabajos el 1 de agosto de 2023, fecha en la que finalizó el periodo de continuidad, que se prolongó así durante más de tres años y medio (del 4 de febrero de 2020 al 31 de julio de 2023).
Durante ese periodo, la contratista formuló sucesivas reclamaciones económicas de cuantía creciente: 291.990,34 € (26 de junio de 2023), 332.653,37 € (16 de agosto de 2023) y, finalmente, mediante instancia de 2 de febrero de 2024, 3.453.905,16 €, desglosados en 2.049.191,08 € por compensación económica por el desequilibrio sufrido —con apoyo en un informe técnico-económico de un economista colegiado— y 1.404.714,08 € por la ejecución de diversas “mejoras de continuidad del servicio” (mantenimiento del videowall, incidencias informáticas, apoyo a la innovación tecnológica, implementaciones de software, complemento formativo y seguridad vial).
Los informes técnicos municipales de 10 de mayo de 2024 y de 1 de octubre de 2024 informaron desfavorablemente ambas reclamaciones, al considerar que la conformidad expresa de la contratista con la continuidad del servicio “en idénticas condiciones” excluía la calificación de ‘prórroga forzosa’ y que la argumentación económica de la empresa resultaba contradictoria.
III. Cuestión de debate
El recurso de apelación plantea, en esencia, las siguientes cuestiones jurídicas de fondo:
Primero. Si la continuidad en la prestación del servicio, pese a haber sido aceptada de forma expresa por la contratista “en idénticas condiciones” a las del contrato fenecido, puede seguir calificándose como una prórroga forzosa e ilegal a los efectos del artículo 29.4 de la LCSP, o si dicha aceptación convalida la situación y excluye el derecho a indemnización.
Segundo. En caso de subsistir la ilegalidad de la prórroga, cuál es el régimen económico que debe tomarse como referencia para cuantificar el eventual desequilibrio económico sufrido por la contratista durante el periodo de continuidad: si el régimen del contrato fenecido actualizado mediante revisión de precios, o el resultante de un informe técnico-económico de parte que prescinde de los pliegos para calcular los costes directos pero los aplica para calcular gastos generales y beneficio industrial.
Tercero. Si procede indemnizar de forma autónoma las “mejoras de continuidad” ejecutadas por la contratista durante el periodo de prórroga ilegal, cuando dichas mejoras fueron en su día ofertadas y puntuadas en el procedimiento de adjudicación originario bajo la condición pactada en los pliegos de que se prestaran sin coste para el Ayuntamiento.
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima el recurso de apelación, si bien reconoce el derecho de la contratista a ser compensada por el desequilibrio económico derivado de la prórroga ilegal, denegando en cambio la indemnización autónoma de las mejoras de continuidad. La fundamentación jurídica se articula en torno a los siguientes pilares interpretativos:
A) La calificación de la continuidad como prórroga ilegal: la aceptación expresa de la contratista no la convalida
La Sala analiza el régimen jurídico del artículo 29.4 de la Ley 9/2017 y constata que, en el caso examinado, no concurre ninguna de las circunstancias que dicho precepto exige para que la Administración pueda imponer una prórroga excepcional, ni cabe tampoco la prórroga tácita conforme al artículo 29.2 de la misma ley. El Tribunal lo expresa así:
“Cuando no se cumplen los requisitos del art. 29.4 de la Ley 9/2017, la Administración no puede imponer la prórroga forzosa ni como hemos visto cabe la prórroga tácita, supone: – Que la garantía se extingue, es decir, que la prestación se está ejecutando sin garantía ya que la prórroga es ilegal. – El contratista no está obligado a continuar con la prestación, es decir, se puede negar a seguir ejecutando el contrato. En definitiva, en el supuesto examinado, a partir de febrero de 2020 la Administración impuso una prórroga ilegal y sin tener cubierta la garantía.”
Frente al argumento municipal —acogido en parte por la sentencia de instancia— de que la conformidad expresa prestada por la apelante el 23 de enero de 2020 transformaba la situación en una continuidad consentida y no impugnable, la Sala distingue con claridad entre la legalidad de la prórroga y el valor de dicha aceptación a efectos de fijar el régimen económico aplicable:
“El hecho de haber aceptado el sistema por parte de la empresa de forma expresa no convierte el legal lo que era ilegal sino que nos sirve para determinar el régimen económico a tomar como base.”
La Sala respalda este criterio en su propia doctrina previa (SSTSJCV núm. 690/2025, 668/2025, 592/2025 y 9/2026) y en la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo núm. 1356/2025, de 27 de octubre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:4790), conforme a la cual la anulación del acuerdo de prórroga ilegal comporta el restablecimiento de la situación jurídica individualizada del recurrente, con la consiguiente indemnización de los daños y perjuicios ocasionados, al amparo del artículo 71.1.b) de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
B) El régimen económico de compensación: el contrato fenecido actualizado mediante revisión de precios, no el informe técnico-económico de parte
Una vez sentado el derecho de la contratista a ser compensada por el déficit de explotación, la Sala rechaza el criterio defendido por la contratista —sustentado en el informe técnico-económico— conforme al cual, al tratarse de una prórroga forzosa, no resultarían aplicables los pliegos del contrato fenecido a la hora de calcular los costes directos, pero sí a la hora de calcular los gastos generales y el beneficio industrial. La Sala fija como criterio de cuantificación el régimen económico del propio contrato fenecido, actualizado mediante la revisión de precios que ya se venía aplicando:
“Respecto al equilibrio económico, se tomarán el régimen económico del contrato fenecido y se actualizará con la revisión de precios que se venía aplicando en el propio contrato, teniendo en cuanta que en la certificación de octubre de 2021 ya se revisaron precios (a instancia de la propia empresa) la diferencia a favor de la empresa se le abonará. En realidad, es lo que señala la sentencia apelada. […] no se trata de que estemos rechazando el informe que presenta el perito, sino que asumimos en que acordaron las partes y recoge la resolución administrativa impugnada.”
De este modo, la Sala confirma en este punto el fallo de la sentencia apelada, al entender que es precisamente la propia comparecencia de la empresa aceptando continuar “en idénticas condiciones” la que determina el marco económico de referencia para el cálculo del desequilibrio, sin que ello suponga sanar la ilegalidad de la prórroga declarada en el fundamento anterior.
C) La improcedencia de indemnizar las mejoras de continuidad pactadas sin coste para el Ayuntamiento
El tercer pilar de la sentencia resuelve la pretensión de la contratista de cobrar, además del desequilibrio económico, el importe de correspondiente a las “mejoras” certificadas durante el periodo de continuidad (mantenimiento del videowall, incidencias informáticas, innovación tecnológica, implementaciones de software, complemento formativo y seguridad vial). La Sala reconoce la realidad material de su ejecución, pero recuerda que dichas mejoras fueron en su día ofertadas por la propia empresa para obtener puntuación en la adjudicación originaria, bajo la condición —fijada en los pliegos— de que se prestasen sin coste adicional para el Ayuntamiento:
“Reconocemos que las mejoras se han realizado y que los precios son los que señala la empresa en su demanda; ahora bien, el apelante se personó ante el Ayuntamiento asumiendo la ilegal continuación del contrato ‘en idénticas condiciones’ siendo que una de ellas era de las mejoras no se cobraban. En estas condiciones vamos a desestimar esta partida.”
La Sala distingue así, dentro del concepto genérico de “prórroga forzosa”, dos regímenes jurídicos diferenciados: de un lado, el desequilibrio económico, indemnizable conforme al contrato fenecido actualizado; de otro, las mejoras, que al integrarse como condición sin coste de la propia oferta aceptada para la adjudicación, no pueden reclamarse aparte aunque el contrato bajo el cual se ofertaron hubiera ya expirado.
V. Conclusión
Desde el plano sustantivo, la sentencia contiene dos cuestiones jurídicas de interés para los operadores de la contratación pública.
De un lado, la conformidad expresa del contratista para continuar prestando el servicio “en idénticas condiciones” una vez agotadas las prórrogas legales no convalida la prórroga forzosa impuesta por la Administración cuando no concurren los presupuestos tasados del artículo 29.4 de la LCSP, conservando el contratista el derecho a ser indemnizado por el desequilibrio económico sufrido, si bien dicha conformidad resulta determinante para fijar el régimen económico de referencia —el del contrato fenecido, actualizado mediante revisión de precios—, frente a fórmulas de cuantificación que prescindan selectivamente de los pliegos.
De otro, las mejoras ofertadas y puntuadas en la adjudicación originaria bajo la condición pactada de prestarse sin coste para la Administración no pueden reconvertirse, una vez agotado el contrato, en una partida indemnizable autónoma durante el periodo de continuidad ilegal, lo que subraya la conveniencia de que los contratistas formulen sus reclamaciones por sobrecostes derivados de prórrogas forzosas desde el inicio del periodo de continuidad, diferenciando con precisión los conceptos reclamados y evitando comparecencias de conformidad que, aun sin sanar la ilegalidad de la prórroga, puedan operar en su contra a la hora de fijar el régimen económico aplicable.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
