Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 643/2026 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta), de 27 de mayo de 2026, sobre la imposibilidad de que la calificación ambiental municipal, en cuanto acto de trámite no cualificado inserto en un procedimiento bifásico, sea objeto de recurso administrativo autónomo y, en consecuencia, sobre la improcedencia de que la solicitud de suspensión cautelar incorporada a dicho recurso produzca los efectos previstos en el artículo 117.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
- Materia objeto del pleito
La sentencia resuelve los recursos de casación interpuestos contra la sentencia n.º 65/2023, de 16 de enero, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga (Sección Segunda). Dicha sentencia de instancia había estimado el recurso interpuesto por un propietario afectado por el proyecto de línea aéreo-subterránea de transporte de energía eléctrica Costasol-Jordana, anulando la resolución autonómica que concedió a la recurrente autorización administrativa previa y de construcción, con declaración de utilidad pública del proyecto.
El Auto de Admisión dictado por la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 9 de abril de 2025, identificó como cuestión con interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la siguiente:
“Determinar si el silencio positivo suspensivo ex art. 117.3 LPACAP de la ejecutividad de un acto impugnado, cuya emisión previa es preceptiva, y que se incorpora a un procedimiento bifásico, afecta a la validez de los actos que dicte posteriormente otra administración pública diferente que resuelve como órgano sustantivo.”
Las normas identificadas para su interpretación fueron el artículo 117.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), en relación con los artículos 21, 24.4, 39.1, 70.1, 98, 112, 117.1 y 117.4 in fine de la misma ley, así como los artículos 54 y 67.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA).
II. Hechos fácticos relevantes
Con fecha 5 de mayo de 2016, la recurrente solicitó a la Delegación Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo autorización administrativa previa, autorización administrativa de construcción y declaración de la utilidad pública de una línea aéreo-subterránea de transporte de energía eléctrica a 220 kV de entrada/salida en la subestación «Benahavís».
El proyecto fue sometido al procedimiento de Calificación Ambiental conforme a la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de Andalucía (LGICA), de competencia municipal. Con fecha 13 de abril de 2018, el Ayuntamiento emitió Calificación Ambiental favorable, acto que fue notificado al interesado con indicación expresa de su impugnabilidad mediante recurso de reposición.
El propietario afectado, interpuso recurso potestativo de reposición contra la Calificación Ambiental con fecha 17 de mayo de 2018, solicitando simultáneamente la suspensión cautelar de su ejecutividad al amparo del artículo 117 de la Ley 39/2015. Este recurso, sin embargo, no fue comunicado a la Administración autonómica, que únicamente recibió certificación de haberse obtenido la Calificación Ambiental favorable, expedida por el Secretario municipal el 13 de abril de 2018.
Tan solo una semana después, con fecha 25 de mayo de 2018, la Delegación Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo en Málaga dictó resolución concediendo a la recurrente la autorización administrativa previa, la autorización administrativa de construcción y declarando la utilidad pública del proyecto, con la consiguiente habilitación para la urgente ocupación de los bienes afectados al amparo del artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa. Recurrida en alzada, la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía desestimó el recurso por resolución de 31 de julio de 2018.
El afectado interpuso recurso contencioso-administrativo ante el TSJ, que fue estimado por sentencia n.º 65/2023, de 16 de enero. El TSJ consideró que el recurso de reposición interpuesto ante el Ayuntamiento con solicitud de suspensión había generado, por silencio positivo, la suspensión automática de la ejecutividad de la Calificación Ambiental una vez transcurrido el plazo de un mes del artículo 117.3 LPACAP, y que, en consecuencia, la autorización autonómica careciendo de una calificación ambiental ejecutiva no podía surtir efectos jurídicos.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico se articula en torno a si la petición de suspensión incorporada a un recurso de reposición interpuesto contra la calificación ambiental municipal, en el marco de un procedimiento bifásico de autorización de instalaciones eléctricas, puede generar —transcurrido el plazo de un mes sin resolución expresa— la suspensión automática de la ejecutividad del acto ambiental prevista en el artículo 117.3 LPACAP, y si tal suspensión, en su caso producida, puede proyectar sus efectos sobre la validez de la resolución autorizatoria dictada posteriormente por la Administración autonómica como órgano sustantivo.
Subyacen a esta cuestión casacional dos problemas jurídicos íntimamente conectados. El primero, de carácter previo y determinante, concierne a la naturaleza jurídica de la calificación ambiental: si se trata de un acto administrativo definitivo susceptible de impugnación autónoma o de un mero acto de trámite no cualificado integrante de un procedimiento bifásico. El segundo, presupuesto el primero, versa sobre si los efectos del silencio positivo suspensivo del artículo 117.3 LPACAP pueden operar en procedimientos en los que intervienen dos Administraciones distintas, y si, dado su carácter punitivo frente a la Administración incumplidora, pueden extenderse de forma sobrevenida a actos dictados previamente, con toda validez, por una Administración diferente que ni incurrió en ninguna inactividad ni tuvo conocimiento del recurso interpuesto ante la primera.
Las recurrentes defienden que el silencio positivo del artículo 117.3 LPACAP tiene un marcado carácter punitivo frente a la Administración que incumple su obligación de resolver en plazo, de modo que no puede operar en procedimientos bifásicos en que la Administración interviniente —la municipal ambiental— es distinta de la resolutoria —la autonómica sustantiva—, máxime cuando la segunda dictó su resolución antes de que se produjera el referido silencio.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo estima los recursos de casación y ordena la retroacción de actuaciones para que el tribunal de instancia resuelva los motivos que quedaron imprejuzgados.
1. La calificación ambiental como acto de trámite no cualificado: irrecurribilidad autónoma
La Sala aborda con carácter previo y determinante la naturaleza jurídica de la Calificación Ambiental dictada por el Ayuntamiento. Para ello parte de la definición ofrecida por el artículo 19.4 de la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de Andalucía (LGICA), que la configura como un «informe resultante de la evaluación de los efectos ambientales de las actuaciones» sometidas a dicho régimen, de competencia municipal, que «se integra en otro procedimiento» de competencia autonómica. La Calificación Ambiental, señala el Tribunal, tiene únicamente la finalidad prevista en el artículo 42 LGICA, esto es, la evaluación de los efectos ambientales y la determinación de la viabilidad ambiental de las actuaciones y de las condiciones en que deben realizarse.
A esta caracterización legal se superpone la doctrina jurisprudencial consolidada, expresamente recogida por la STS n.º 152/2026, de 16 de febrero (Rcas. 6728/2024), conforme a la cual las evaluaciones ambientales —y los actos que las instrumentan, como la Calificación Ambiental que aquí se examina— tienen naturaleza de informe preceptivo y determinante, pero en ningún caso susceptible de impugnación autónoma. Reproduce el Tribunal Supremo el siguiente pasaje de dicha sentencia, que sintetiza con claridad la razón de ser de esta doctrina:
“La evaluación ambiental, en la mencionada Ley, tiene ‘naturaleza de informe preceptivo y determinante’ (art. 41) para la decisión que deba adoptarse en relación con la aprobación del proyecto. […] La finalidad de la evaluación no es tanto excluir la aprobación o no de los proyectos que tengan una incidencia relevante sobre el medio ambiente, que pueden tenerlo, sino determinar el modo en que deberá ejecutarse el proyecto para que dicha incidencia no ocasione un perjuicio irreversible al medio natural, pudiendo imponer condiciones para evitar esos perjuicios que deben corregir los posibles efectos adversos.”
En este mismo sentido, la Sala reitera que la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, establece expresamente en su artículo 41.4 que «la declaración de impacto ambiental no será objeto de recurso sin perjuicio de los que, en su caso procedan en vía administrativa y judicial frente al acto por el que se autoriza el proyecto», y que idéntica previsión contiene el artículo 47.5 de la misma norma respecto del informe de impacto ambiental.
La razón de esta solución reside en la naturaleza instrumental de la declaración ambiental respecto de la decisión final sustantiva. Al tratarse de un acto de trámite que se integra como fase interna de un procedimiento bifásico, y no de un acto administrativo definitivo susceptible de impugnación autónoma ex artículo 25.1 LJCA, el interesado que discrepe de la Calificación Ambiental únicamente puede impugnarla conjuntamente con la resolución que ponga fin al procedimiento sustantivo, conforme al artículo 112.1 LPACAP. A ello añade el Tribunal, como corolario de indiscutible valor práctico:
“La Calificación Ambiental es un mero acto de trámite no cualificado y en estos casos no nos encontramos ante un acto recurrible de forma autónoma (al excluirlo el art. 112 LPA), lo que impide que se produzca la suspensión por aplicación del art. 117.3.”
2. La improcedencia del silencio positivo suspensivo cuando el acto recurrido es irrecurrible
Determinado el carácter de acto de trámite no cualificado de la Calificación Ambiental, la consecuencia jurídica que el Tribunal Supremo extrae es de una lógica jurídica incontestable: si el acto no es recurrible de forma autónoma, el recurso de reposición interpuesto contra él resulta jurídicamente improcedente; y si el recurso es improcedente, la solicitud de suspensión incorporada al mismo no puede producir los efectos jurídicos previstos en el artículo 117.3 LPACAP, pues este precepto opera presupuesta la existencia de un recurso administrativo válidamente interpuesto contra un acto recurrible.
La Sala subraya, además, que aceptar la tesis contraria implicaría permitir la obtención de un silencio positivo «contra legem»: bastaría con interponer un recurso contra un acto que, en ningún caso, podría ser suspendido mediante resolución expresa —por ser el acto en sí mismo irrecurrible— para obtener, por el mero transcurso del plazo de un mes, un efecto suspensivo que el ordenamiento jurídico ha querido vedar expresamente. Ello convertiría el mecanismo del artículo 117.3 LPACAP en un instrumento de obstrucción procedimental, radicalmente incompatible con el espíritu de la norma, cuya finalidad sancionadora se proyecta exclusiva y únicamente sobre la Administración que incumple su obligación de resolver en plazo un recurso válida y regularmente interpuesto.
3. La doctrina jurisprudencial fijada y su relación con la cuestión de interés casacional
A partir de los anteriores razonamientos, el Tribunal Supremo fija la siguiente doctrina jurisprudencial en el fundamento de derecho quinto, apartado 5.5, de la sentencia:
“La calificación ambiental constituye un acto de trámite no cualificado y, por tanto, no susceptible ni de recurso administrativo ni judicial autónomo, ni en consecuencia tampoco susceptible de producir la estimación por silencio de la solicitud de suspensión incorporada al improcedente recurso de reposición dirigido frente a la misma.”
La fijación de esta doctrina conduce a que la cuestión de interés casacional declarada por el Auto de Admisión —relativa a si el silencio positivo suspensivo del artículo 117.3 LPACAP puede afectar a la validez de los actos que dicte la Administración sustantiva en un procedimiento bifásico— quede, en el caso concreto, desprovista de contenido, al no haberse producido en modo alguno la suspensión automática que la sentencia de instancia aplicó erróneamente.
V. Conclusión
La STS 643/2026 consolida y precisa la doctrina sobre la naturaleza jurídica de las evaluaciones y calificaciones ambientales en el marco de los procedimientos bifásicos de autorización de instalaciones e infraestructuras, aportando una respuesta jurídicamente sólida a un problema de creciente relevancia práctica: el de la utilización del mecanismo del silencio positivo suspensivo del artículo 117.3 LPACAP como instrumento para paralizar procedimientos administrativos complejos en que intervienen múltiples Administraciones públicas.
La clave del pronunciamiento reside en la conexión lógico-jurídica que el Tribunal establece entre irrecurribilidad autónoma e imposibilidad de suspensión por silencio positivo: si el acto ambiental carece de autonomía impugnatoria por constituir un acto de trámite no cualificado integrante del procedimiento bifásico, el recurso que pretenda deducirse frente a él será jurídicamente improcedente; y si el recurso es improcedente, ninguna solicitud de suspensión incorporada al mismo puede generar el efecto suspensivo automático del artículo 117.3 LPACAP.
Desde una perspectiva práctica, la sentencia tiene una doble proyección de interés para los operadores jurídicos que intervienen en expedientes de autorización de instalaciones de transporte de energía, obras de infraestructura o cualquier otro procedimiento bifásico sujeto a evaluación o calificación ambiental. De un lado, para los beneficiarios y las Administraciones sustantivas, la doctrina fijada disipa la incertidumbre que generaba la posibilidad de que la interposición de recursos contra actos ambientales de trámite pudiera paralizar, por la vía del silencio positivo, procedimientos complejos en los que han intervenido varias Administraciones. De otro, para los interesados afectados por dichos procedimientos, la sentencia recuerda que la vía de impugnación de la calificación o declaración ambiental discurre necesariamente a través de la impugnación del acto autorizatorio final, que es el único que pone fin al procedimiento y frente al que pueden hacerse valer, con plena eficacia, todas las deficiencias que se atribuyan al trámite ambiental previo.
