En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 436/2026, de 16 de junio de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, recaída en el Rollo de apelación n.º 45/2026, en materia de contratación pública y, en particular, sobre la exigibilidad de las mejoras ofertadas por el contratista adjudicatario durante los períodos de continuidad forzosa del servicio que se extienden más allá de los límites temporales máximos del contrato, y sobre el principio de reequilibrio económico como garantía frente a la ultraactividad contractual impuesta unilateralmente por la Administración.
I. Materia objeto del pleito
La resolución objeto de análisis resuelve el recurso de apelación interpuesto por una contratista contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Alicante, Sección n.º 2, que había desestimado el recurso contencioso-administrativo formulado frente al Acuerdo Plenario de la Excma. Diputación Provincial de Alicante de 8 de noviembre de 2024, por el que se denegó la solicitud de devolución de la cantidad de 669.982,01 euros detraída de las certificaciones del contrato en concepto de descuento por mejoras durante el período de prórroga forzosa del contrato.
Las cuestiones jurídicas esenciales que aborda la sentencia son las siguientes: i) si las mejoras ofertadas por el contratista en el proceso de licitación y aceptadas como parte del contenido contractual siguen siendo exigibles cuando la Administración impone la continuación del servicio más allá del plazo máximo legalmente previsto, incluidas las prórrogas contractualmente pactadas; ii) si la falta de impugnación formal de los sucesivos acuerdos de continuidad por parte del contratista puede interpretarse como consentimiento tácito de las condiciones económicas que estos imponían, en aplicación del principio de actos propios.
II. Hechos fácticos relevantes
El 3 de noviembre de 2016 se formalizó el contrato para la ejecución de las Obras de Conservación Viaria de la red provincial de carreteras, Demarcación Sur, ejercicios 2016 a 2018, por un plazo de 24 meses desde el acta de comprobación de replanteo, con posibilidad de prórroga hasta un máximo de 36 meses, esto es, hasta el 21 de noviembre de 2019, conforme a las cláusulas 3 y 5 del PCAP. La oferta de adjudicación incorporaba mejoras por importe de 626.326,84 euros, cuya ejecución o compensación económica quedaba al arbitrio de la Administración conforme a la cláusula 6 del PCAP, que facultaba a esta para optar entre la realización material de las mejoras o su equivalente en descuento sobre las certificaciones.
El día anterior al vencimiento del plazo máximo prorrogado (20 de noviembre de 2019), la Junta de Gobierno de la Diputación acordó la continuación del servicio “bajo las mismas cláusulas que se celebró”, resolución notificada a la actora.
La prestación del servicio se prolongó oficialmente hasta el 21 de mayo de 2021, si bien la fecha de recepción efectiva fue el 7 de julio de 2021. Durante todo el período de continuidad forzosa —desde el 21 de noviembre de 2019 hasta la recepción definitiva—, la Diputación detrajo de las certificaciones la cantidad correspondiente a las mejoras, por un importe total de 669.982,01 euros. El 2 de julio de 2021, la actora reclamó la devolución de dicho importe, solicitud que fue desestimada por el Acuerdo Plenario de 8 de noviembre de 2024, al estimar la Administración que las mejoras iban unidas a la vida del contrato y, prorrogado éste, se consideraban igualmente incluidas. Contra dicha resolución se interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de Alicante, que lo desestimó.
III. Cuestión de debate
El recurso de apelación plantea, en esencia, las siguientes cuestiones jurídicas de fondo:
Primero. Si, una vez extinguido el contrato por el transcurso de su plazo máximo —incluidas las prórrogas lícitamente pactadas—, la imposición unilateral por parte de la Administración de la continuidad forzosa del servicio en las mismas condiciones contractuales arrastra necesariamente las mejoras ofertadas por el adjudicatario, o si, por el contrario, dichas mejoras son inseparables del equilibrio económico originalmente calculado para un período temporal determinado y, traspasado éste, dejan de ser exigibles.
Segundo. Si la ausencia de impugnación formal de los sucesivos acuerdos de continuidad por el contratista puede operar como consentimiento tácito y aplicación del principio de actos propios que impida la reclamación ulterior de las cantidades detraídas, tal y como entendió la sentencia de instancia; o si, en cambio, las deducciones enjuiciadas forman parte del ajuste final de la liquidación del contrato y no de los acuerdos de continuidad en sí mismos.
Tercero. Si, en materia de prueba del perjuicio derivado de las mejoras no ejecutadas, basta con acreditar la existencia y el coste de dichas mejoras —extremo que la propia Administración no había cuestionado en ningún momento—, o si, por el contrario, el contratista debe demostrar además el perjuicio concreto y singular que la exigencia de tales mejoras durante la prórroga le generó, conforme al criterio del juzgado de instancia.
IV. Ratio decidendi
La Sala estima íntegramente el recurso de apelación, revoca la sentencia de instancia y reconoce el derecho de la recurrente a la devolución de 669.982,01 euros más los intereses legales, que no los de demora de la Ley 3/2004. La fundamentación jurídica descansa en los siguientes pilares argumentales:
A) La extinción del contrato al vencimiento del plazo máximo y la naturaleza jurídica de la continuidad forzosa
La Sala parte de una premisa esencial que la sentencia de instancia soslayaba: el contrato, una vez transcurrido su plazo máximo incluidas las prórrogas pactadas, queda legalmente extinguido. El artículo 23 del RDLe 3/2011, de 14 de noviembre (TRLCSP), aplicable ratione temporis, permite la prórroga de los contratos siempre que “sus características permanezcan inalterables durante el período de duración de éstas y que la concurrencia para su adjudicación haya sido realizada teniendo en cuenta la duración máxima del contrato, incluidos los períodos de prórroga”, pero no habilita a la Administración para imponer unilateralmente la continuación del servicio una vez agotados dichos plazos. La Sala subraya que, en los contratos de actividad —a diferencia de los contratos de resultado—, el tiempo actúa como un elemento externo que define y limita la propia prestación, por lo que la prórroga forzosa constituye una excepción al principio de extinción por cumplimiento y debe interpretarse restrictivamente.
En este contexto, la Sala califica la situación creada por los cuatro acuerdos de continuidad como un período extra-contractual, ajeno a los plazos legales y convencionales pactados, en el que la Administración ejerció de facto una facultad que el TRLCSP aplicable no contemplaba expresamente y que, por tanto, solo podía imponerse si estaba prevista en los pliegos. La sentencia recuerda que el contrato de conservación viaria analizado no tiene naturaleza de contrato especial de resultado, sino de contrato de actividad sometido a período temporal, cuya extinción era irrefutable una vez consumados los 36 meses máximos previstos.
B) Las mejoras son inseparables del equilibrio económico del período contractual para el que fueron calculadas
El argumento nuclear de la ratio decidendi reside en la vinculación indisoluble entre las mejoras y el contexto temporal en que fueron ofertadas. La Sala razona que el adjudicatario calculó y ofertó las mejoras atendiendo únicamente al período de 24 meses inicialmente previsto —susceptible de prórroga hasta 36—, sin que en ningún momento pudiera anticipar que la relación contractual se extendería más allá de los límites legales y convencionales pactados. En palabras de la propia Sentencia:
“[…] las mejoras ofrecidas por el contratista, han sido calculadas y ofrecidas teniendo en cuenta un plazo temporal aceptado y vinculante por ambas partes, no respetado por una de ellas, que es la Administración, haciendo uso de una facultad que, concedida en aras de atender el interés público, nada tiene que ver con la negligencia que implica no prever la sucesión contractual, tratándose de una cuestión cuya necesidad y momento conoce de forma cierta […]. Sobre esta base, consideramos que las mejoras, aun cuando formen parte integrante del contrato, no pueden ser obligatorias para el contratista que se ve obligado por la otra parte a seguir prestando un servicio que no incluía aquéllas, del que constituyen un plus ofrecido en unas condiciones que han quedado rotas por una de las partes.”
Este razonamiento se apoya en la regulación de las mejoras contenida en el art. 145 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, LCSP, que las define como las prestaciones adicionales a las figuradas en el proyecto y en el pliego, las cuales pasan a formar parte del contrato y no pueden ser objeto de modificación. La Sala distingue entre la integración de las mejoras en el contenido contractual —premisa que acepta— y su exigibilidad durante una fase que ya no es contractual en sentido propio, pues el contrato estaba extinguido y la continuación del servicio respondía a una imposición unilateral de la Administración. De ello se extrae que la integración normativa de las mejoras en el contrato no puede operar en perjuicio del contratista más allá del período temporal para el que fueron calculadas.
C) El principio de actos propios no opera cuando el contratista recurrió reiteradamente y los acuerdos de continuidad no son firmes en cuanto a las deducciones económicas
La Sala rechaza el argumento de la sentencia de instancia que aplicaba el principio de actos propios para negar la reclamación formulada por el hecho de que la actora no impugnó formalmente los acuerdos de continuidad. A este respecto, distingue dos planos diferenciados: la firmeza de los acuerdos de prórroga como tales —que la Sala no cuestiona— y la firmeza de las condiciones económicas que aquellos pretendían imponer, en particular la deducción por mejoras. La contratista manifestó su disconformidad con la exigencia de mejoras en cada uno de los cuatro períodos de continuidad, lo que excluye de raíz la aplicación de la doctrina de los actos propios. Además, la Sala pone de relieve que las deducciones practicadas forman parte del ajuste final de la liquidación del contrato —y no de los propios acuerdos de continuidad—, de suerte que la no impugnación de estos últimos no impide la reclamación posterior de las cantidades indebidamente descontadas.
D) La doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo sobre equilibrio económico en períodos de continuidad forzosa
La Sala apuntala su resolución con el análisis de la jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo en la materia. En particular, cita y desarrolla la STS 1356/2025, de 27 de octubre, recaída en recurso 6338/2022, en la que el Alto Tribunal resolvió que la falta de previsión de un plazo máximo de prórroga en el pliego y la desvinculación de la continuidad de su causa motivadora —cubrir el interregno entre contratos cuando ya se haya iniciado una nueva licitación— determinan que los acuerdos de prórroga y su ampliación sean contrarios a Derecho y generen derecho a compensación basada en el precio real del servicio. La Sala distingue el supuesto allí enjuiciado del presente, subrayando que la conclusión común es la siguiente:
“[…] el mantenimiento del equilibrio durante la vigencia forzosa del contrato extinguido es obligatoria, que no puede favorecer a una de las partes, tanto menos a la que podía haber evitado la situación y única que puede forzar este nuevo período sin cobertura contractual, porque supondría un enriquecimiento injusto y sin causa […]”
Asimismo, la Sala trae a colación la STS 573/2026, de 6 de mayo, recaída en recurso 4445/2024, en la que el Tribunal Supremo declaró que la continuidad en la prestación del servicio, aún concluido el contrato y su prórroga, genera el derecho a la revisión de precios para mantener el equilibrio económico, pues la comunicación de prórroga obligatoria en “las mismas condiciones ya existentes” no puede limitarse a las condiciones que vinculan a la adjudicataria, sino que obliga recíprocamente a la Administración para preservar el equilibrio de la relación jurídica y evitar el enriquecimiento injusto. La Sala del TSJCV aplica este principio al supuesto enjuiciado: la obligación de la Administración de respetar el equilibrio económico del contrato durante el período de continuidad forzosa implica que no puede exigir al contratista prestaciones adicionales —las mejoras— que éste calculó para un contexto temporal que la propia Administración incumplió.
E) La prueba del perjuicio: la mera existencia e importe no controvertido de las mejoras acredita el daño económico
La sentencia de instancia había negado la reclamación, entre otros motivos, por no haber la actora acreditado el perjuicio concreto derivado de la aplicación de las mejoras, sin referencia alguna a la Certificación Final emitida por la propia Administración ni a la prueba testifical practicada. La Sala revoca este criterio con un razonamiento de marcado carácter punitivo para la Administración negligente: si la Administración en ningún momento impugnó o cuestionó la cuantía reclamada —669.982,01 euros—, limitando su oposición a la procedencia jurídica de la devolución, no puede exigirse al contratista una carga probatoria adicional sobre el importe del perjuicio. La Sala lo expresa con contundencia:
“[…] no es óbice, como señalan apelada y sentencia de instancia, la pretendida falta de prueba de los perjuicios ocasionados por dichas mejoras: su mera existencia, su coste no impugnado y la falta de obligación de llevarlas a cabo, implican necesariamente un daño económico exento de cualquier otro tipo de prueba.”
Se consolida así una regla probatoria de relevancia práctica: en los supuestos de continuidad forzosa del servicio, el contratista que reclama la devolución de cantidades detraídas por mejoras no está obligado a probar un perjuicio autónomo cuando la cuantía no ha sido impugnada por la Administración y el propio origen de la deducción —la exigencia de mejoras fuera del período contractual— ya acredita de por sí el daño económico sufrido.
V. Conclusión
La Sentencia del TSJCV contiene una doctrina de trascendencia práctica para la contratación pública en la Comunitat Valenciana y, por extensión, para la contratación administrativa en general: las mejoras ofertadas por el adjudicatario no son exigibles durante los períodos de continuidad forzosa del servicio que se extienden más allá del plazo máximo del contrato, incluidas sus prórrogas, cuando dichas mejoras fueron calculadas y ofertadas únicamente en atención al período contractual originariamente pactado.
Esta regla se sustenta en tres fundamentos convergentes: i) la extinción del contrato por el transcurso de su plazo máximo opera de pleno derecho y cualquier continuidad posterior es extra-contractual, sin que la Administración pueda invocar las condiciones del contrato extinguido en todo aquello que resulte gravoso para el contratista; ii) las mejoras constituyen un plus ofertado en unas condiciones económicas que han quedado alteradas por la negligencia de la Administración al no prever la sucesión contractual, de modo que su exigencia durante la continuidad forzosa supone un enriquecimiento injusto y sin causa; iii) la reiterada protesta del contratista excluye la aplicación del principio de actos propios como obstáculo a la reclamación posterior.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
