En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 355/2026, de 2 de junio de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, recaída en el recurso contencioso-administrativo n.º 221/2025, en materia de contratación pública y, en particular, sobre el alcance del derecho de acceso al expediente de licitación frente a la declaración de confidencialidad efectuada por un licitador respecto de su oferta técnica, así como sobre los criterios de ponderación que debe aplicar el órgano de contratación entre los principios de publicidad y transparencia, de un lado, y la protección de los secretos técnicos y comerciales, de otro, conforme a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
I. Materia objeto del pleito
La resolución objeto de análisis resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una licitadora contra la resolución dictada por delegación del Director General de Gestión Económica, Contratación e Infraestructura de la Conselleria de Sanidad de la Generalitat Valenciana, de fecha 29 de abril de 2025, por la que se denegó la confidencialidad declarada por la licitadora sobre determinados aspectos de su oferta técnica en el procedimiento de adjudicación del servicio de limpieza y servicios complementarios, suministro de consumibles y accesorios y su auditoría, de los centros sanitarios y edificios administrativos de un Departamento de Salud, permitiéndose con ello la visualización total y sin límite alguno de la oferta por parte de una licitadora competidora no identificada.
Las cuestiones jurídicas esenciales que aborda la sentencia son las siguientes: i) si el derecho de acceso al expediente de contratación reconocido en el artículo 52.1 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), ampara la visualización íntegra de la oferta de un licitador que ha quedado en último lugar de la clasificación, cuando la solicitud de acceso tiene un carácter meramente prospectivo y resulta innecesaria para el ejercicio del derecho de defensa del solicitante; y ii) si la declaración de confidencialidad efectuada por el licitador sobre su oferta técnica vincula automáticamente al órgano de contratación, o si, por el contrario, este debe ponderar dicha declaración con los principios de publicidad, transparencia e igualdad de trato, conforme al artículo 133.1 LCSP y a la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
II. Hechos fácticos relevantes
El 9 de diciembre de 2024, la demandante presentó su oferta al Lote 1 del procedimiento de adjudicación del servicio de limpieza de los centros sanitarios objeto de licitación. Según la propuesta de resolución de 13 de marzo de 2025, de las seis ofertas admitidas y valoradas, la demandante resultó última clasificada, con la penúltima posición en la oferta económica y la última en la oferta técnica.
El 7 de abril de 2025, el órgano de contratación requirió a la licitadora para que justificase la confidencialidad de los apartados de su oferta técnica declarados como tales, al haber solicitado una empresa licitadora no identificada la vista de dicha oferta. En su escrito de alegaciones sostuvo que el acceso a su oferta era irrelevante e innecesario para garantizar el derecho de defensa de la solicitante, dado que había quedado en último lugar de la licitación, por lo que debía denegarse el acceso con independencia del carácter confidencial o no de la oferta técnica; y, subsidiariamente, justificó la confidencialidad de los aspectos declarados como tales.
La Administración dictó y notificó la resolución impugnada, por la que denegó la confidencialidad de la oferta y permitió su visualización total y sin límite alguno.
Resulta especialmente relevante para el desenlace del litigio un dato que la propia sentencia destaca: a pesar de haber quedado en última posición y sin opción de adjudicación, la propia demandante había solicitado la vista del expediente de todos los demás licitadores, acceso que le fue concedido por Resolución de la administración promotora de la licitación.
III. Cuestión de debate
El recurso planteado por la demandante se articula sobre tres motivos, que la Sala examina y resuelve de forma sucesiva:
Primero. Si los autos dictados por la propia Sala en fechas 2 y 15 de mayo de 2025, al conceder y ratificar la medida cautelar de suspensión, evidencian ya la improcedencia de dar acceso a la oferta de la licitadora que ha quedado última clasificada.
Segundo. Si el derecho de acceso al expediente de contratación, reconocido con carácter general en el artículo 52.1 LCSP, ampara la visualización de la oferta, o si, por el contrario, dicho acceso resulta completamente innecesario a los efectos del derecho de defensa del solicitante, atendida la posición de la demandante en la clasificación.
Tercero. Subsidiariamente, si los aspectos declarados confidenciales de la oferta técnica de la licitadora deben, en todo caso, permanecer reservados frente a terceros licitadores.
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso, ratifica la resolución administrativa impugnada y confirma que la oferta de la demandante puede ser visualizada en su totalidad. La fundamentación jurídica descansa en los siguientes pilares argumentales:
A) La perspectiva cautelar y la perspectiva de fondo son distintas y no vinculantes entre sí
La Sala rechaza de plano el primer motivo del recurso, recordando que la perspectiva con la que se enjuicia una medida cautelar y el fondo del asunto son cuestiones jurídicamente distintas. Conforme al artículo 130 de la Ley 29/1998, en sede cautelar la Sala se limita a analizar los intereses en conflicto y a ofrecer una respuesta provisional, sin entrar a resolver el fondo del asunto; el hecho de que se acordara la suspensión de la resolución impugnada atendiendo a que la demandante había quedado última clasificada no prejuzga en absoluto el alcance del derecho de un licitador a examinar el expediente, cuestión que constituye, precisamente, el objeto del pleito principal.
B) El derecho de acceso al expediente de contratación: régimen general y límites
La Sala parte del régimen general de acceso a los expedientes administrativos, reconocido a los interesados en el artículo 53, en relación con el artículo 13.d), de la Ley 39/2015, que remite a su vez a la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y al resto del ordenamiento jurídico. Precisa, no obstante, que dicho derecho a la información pública no es ilimitado, pues tanto la legislación estatal (art. 14 de la Ley 19/2013) como la valenciana (arts. 20, 21, 28 y 29 de la Ley 1/2022, de Transparencia y Buen Gobierno de la Comunitat Valenciana) establecen límites cuando puede suponer un perjuicio para los intereses económicos y comerciales, correspondiendo a la Administración determinar en qué medida una información puede divulgarse y en qué medida debe permanecer confidencial.
Trasladado este régimen general a la contratación pública, la Sala recuerda que el punto de partida son los principios de publicidad y transparencia del artículo 1 LCSP, y que el artículo 52.1 del mismo cuerpo legal dispone que, si el interesado desea examinar el expediente de forma previa a la interposición del recurso especial, deberá solicitarlo al órgano de contratación, el cual tendrá la obligación de ponerlo de manifiesto sin perjuicio de los límites de confidencialidad establecidos en la Ley. La conclusión que extrae la Sala es clara: en principio, los licitadores pueden solicitar el examen del expediente, incluida la oferta de otros participantes, sin que dicho derecho quede automáticamente excluido por la posición que el solicitante ocupe en la clasificación.
C) La confidencialidad declarada por el licitador no vincula automáticamente a la Administración
El núcleo de la ratio decidendi reside en la interpretación que la Sala efectúa del artículo 133.1 LCSP, que impide a los órganos de contratación divulgar la información que los empresarios hayan designado como confidencial al presentar su oferta. La Sala advierte que, si se analiza la literalidad del precepto, podría parecer que basta con que el licitador «designe» una parte de la oferta como confidencial para que la Administración deba tenerla automáticamente como tal; sin embargo, esta interpretación literal no está amparada ni por la legislación comunitaria ni por la nacional.
La Sala se apoya en la doctrina sentada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la Sentencia de 14 de febrero de 2008 (asunto C-450/06, VAREC), conforme a la cual el organismo responsable:
“[…] debe garantizar la confidencialidad y el derecho a la protección de los secretos comerciales en relación con la información contenida en los expedientes que le comuniquen las partes en la causa, en particular, la entidad adjudicadora, sin perjuicio de que el propio organismo pueda conocer y tomar en consideración dicha información. Corresponde a dicho organismo decidir cómo y en qué medida es preciso garantizar la confidencialidad y el secreto de dicha información, habida cuenta de las exigencias de la protección jurídica efectiva y del respeto al derecho de defensa de las partes en el litigio […]”.
En definitiva, cuando un licitador señala o manifiesta la confidencialidad de una parte de la oferta, el órgano administrativo debe ponderar los principios de publicidad, transparencia e igualdad de trato procesal y aceptar o denegar en todo o parte esa declaración de confidencialidad. Este criterio de ponderación, recuerda la Sala, ha sido reiterado por el TJUE en sus Sentencias de 7 de septiembre de 2021 (asunto C-927/19) y de 17 de noviembre de 2022 (asunto C-54/21), conforme a las cuales el órgano jurisdiccional que conoce de un recurso contra la denegación de acceso a información confidencial está obligado a:
“[…] ponderar el derecho del demandante a la tutela judicial efectiva con el derecho de su competidor a la protección de su información confidencial y de sus secretos comerciales. A tal efecto, ese órgano jurisdiccional […] debe proceder a un examen de todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes […]”.
A ello añade la Sala que el propio artículo 133.1, párrafo segundo, LCSP acota expresamente el alcance de la confidencialidad, al disponer que el deber de reserva del órgano de contratación no podrá extenderse a todo el contenido de la oferta del adjudicatario ni a todo el contenido de los informes y documentación que, en su caso, genere el órgano de contratación, sino únicamente a documentos de difusión restringida, y en ningún caso a documentos públicamente accesibles; y que, conforme a su párrafo primero, el carácter confidencial afecta, entre otros aspectos, a los secretos técnicos o comerciales y a las informaciones cuyo contenido pueda utilizarse para falsear la competencia, remitiéndose además a la definición de «secreto empresarial» del artículo 1 de la Ley 1/2019, que exige que la información sea efectivamente secreta, tenga valor empresarial precisamente por serlo, y haya sido objeto de medidas razonables de protección por su titular.
D) Aplicación al caso: ausencia de secreto acreditado y legítimo interés de los demás licitadores
Proyectando este marco sobre el supuesto enjuiciado, la Sala concluye que la parte realiza una demanda genérica, en ningún momento señala que la documentación contenga ningún secreto técnico o comercial, tampoco se menciona que la información contenida pueda falsear la competencia, añadiendo, con un razonamiento sectorial que conviene destacar, que el sector del servicio de limpieza —con todos los respetos— no se presta mucho a los secretos o a técnicas que puedan y deban mantenerse en secreto. La Administración, por su parte, había rechazado asumir la declaración de confidencialidad precisamente porque esta afectaba a más del noventa por ciento de la información contenida en la documentación, extremo que la Sala valora como indicativo de una designación desproporcionada y no individualizada.
El segundo argumento de la Sala resulta igualmente decisivo y cierra el razonamiento con una lógica de coherencia procesal: de la misma forma que la empresa demandante ha querido examinar el resto de las ofertas de los licitadores a pesar de no tener opciones de adjudicación, la misma curiosidad puede sentir otro licitador. En otras palabras, la demandante no puede invocar en su beneficio la irrelevancia del acceso por razón de su posición en la clasificación cuando ella misma había ejercido idéntica facultad de examen frente a sus competidoras estando en la misma situación.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 355/2026 del TSJCV fija una doctrina de interés práctico para la gestión de los expedientes de contratación pública: la declaración de confidencialidad efectuada por un licitador sobre su oferta técnica no vincula de forma automática al órgano de contratación, que está obligado a ponderar dicha declaración con los principios de publicidad, transparencia e igualdad de trato, sin que la mera invocación genérica del carácter confidencial, no acompañada de la identificación de secretos técnicos o comerciales concretos, resulte suficiente para excluir el acceso de otros licitadores al expediente.
Esta doctrina se sustenta en tres fundamentos convergentes: i) el juicio cautelar y el juicio de fondo sobre el derecho de acceso al expediente son perspectivas distintas, de modo que la suspensión acordada en fase cautelar no prejuzga el fondo del litigio; ii) el deber de confidencialidad del artículo 133.1 LCSP debe interpretarse de forma restrictiva y conforme a la doctrina VAREC del TJUE, exigiendo una ponderación efectiva entre publicidad y protección de secretos empresariales, y no una aceptación automática de la designación efectuada por el licitador; iii) la posición del licitador en la clasificación —incluida la última posición— no excluye per se el interés legítimo de otros licitadores en examinar su oferta, máxime cuando el propio recurrente ha ejercido idéntica facultad respecto de sus competidores.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
