En el presente análisis examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1.ª, núm. 347/2026, de 3 de junio de 2026, que resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una mercantil contra la resolución del Secretario General de la Consejería de Medio Ambiente y Territorio del Gobierno de las Illes Balears, confirmatoria en alzada de la resolución de la Directora General de Territorio y Paisaje que determinó la imposibilidad de legalizar, mediante declaración responsable, unas obras de reparación y modernización ejecutadas en una vivienda situada en zona de servidumbre de protección de costas.
I. Materia objeto de la resolución
El litigio tiene por objeto la impugnación de la resolución administrativa que declaró la imposibilidad de realizar y, en su caso, legalizar unas obras de reparación, mejora y modernización ejecutadas sobre una vivienda situada en la zona de servidumbre de protección de costas, al amparo del régimen excepcional previsto en la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, en la redacción dada por la Ley 2/2013, de 29 de mayo. La Administración fundamentó su decisión en que la entidad promotora no había atendido en su integridad el requerimiento de subsanación cursado respecto de la declaración responsable presentada, al no aportar la documentación exigida para acreditar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos.
Frente a ello, la recurrente sostenía, con carácter principal, la falta de motivación de la resolución impugnada; que las actuaciones descritas no debían someterse a autorización de la Administración autonómica demandada; que la edificación sobre la que se proyectaban las obras era legal, de manera que la declaración responsable debía desplegar plenamente sus efectos; y que sí había aportado la documentación necesaria, siendo innecesaria, en todo caso, la que se echó en falta.
II. Hechos fácticos relevantes
El 29 de octubre de 2020, el representante de la entidad recurrente presentó ante la Consejería de Medio Ambiente y Territorio una declaración responsable para la ejecución de obras de reparación, mejora y modernización sobre una vivienda situada en zona de servidumbre de protección de costas, consistentes en la sustitución de suelo interior y exterior, instalaciones, falsos techos y carpintería, reparación de la impermeabilización de cubierta, reparación de piezas de madera afectadas por insectos xilófagos y acondicionamiento de un espacio en planta semisótano, sin incremento de volumen, ocupación ni edificabilidad. Se había solicitado licencia municipal con un presupuesto inicial de 70.847,90 €, si bien el coste finalmente previsto por el constructor ascendía a 319.250 €.
Mediante comunicación notificada el 12 de noviembre de 2020, la Administración requirió a la promotora la subsanación de la declaración responsable, otorgando un plazo de diez días para aportar, entre otra documentación: una nueva declaración responsable firmada; justificación de que la edificación existente se construyó conforme a la legalidad vigente en su momento, mediante licencia municipal o licencias de obras posteriores debidamente aprobadas por el ayuntamiento; un proyecto básico de las obras, al tratarse de una reforma integral; documentación fotográfica actualizada; acreditación de la representación del firmante; y la escritura de constitución y modificación de la sociedad.
Tras concederse una ampliación de plazo y aportarse parte de la documentación requerida, la Administración dictó resolución el 15 de diciembre de 2020 declarando la imposibilidad de realizar y legalizar las obras descritas, al no haberse atendido el requerimiento de subsanación respecto de varios de los extremos exigidos, entre ellos la acreditación de la legalidad de la edificación preexistente.
III. Cuestión de debate
La controversia se proyecta sobre tres cuestiones jurídicas sucesivas.
En primer lugar, se discute si la resolución impugnada adolece de falta de motivación por limitarse a señalar que no se aportó la documentación requerida, sin entrar a valorar los argumentos de la recurrente sobre la innecesariedad de dicha documentación.
En segundo lugar, y de manera determinante para la resolución del recurso, se plantea si, en el marco de una declaración responsable formulada al amparo de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley de Costas para obras ya ejecutadas sobre una edificación preexistente, la Administración puede exigir, conforme al artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LPAC), que el interesado acredite documentalmente que dicha edificación fue construida u obtuvo licencia conforme a la legalidad urbanística vigente en su día, como presupuesto de la validez y eficacia de la propia declaración responsable, o si tal exigencia resulta superflua o ajena al objeto de la declaración.
En tercer lugar, se suscita si, constatado el incumplimiento de ese concreto requerimiento de subsanación, resulta necesario entrar a examinar si las obras ejecutadas constituían una reforma integral sujeta a licencia municipal o actuaciones sujetas a mera comunicación previa conforme a la normativa urbanística balear, o si dicho debate deviene innecesario una vez confirmada la ineficacia de la declaración responsable por la falta del otro requisito.
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso contencioso-administrativo y confirma la resolución impugnada, desarrollando su argumentación en torno a tres ejes.
4.1. Sobre la alegada falta de motivación
El Tribunal rechaza el primer motivo de impugnación, distinguiendo entre la ausencia de motivación y la mera discrepancia con el contenido de esta:
“Rechazamos este argumento porque la motivación es clara y simple: se deniega porque no se ha aportado la documentación requerida. Cuestión distinta es que la parte recurrente discrepe con respecto a si dicha documentación era necesaria o con la aportada en su momento era suficiente para que la declaración responsable desplegara sus efectos. Pero ello no es deficiencia de motivación, sino discrepancia con la motivación.”
4.2. El alcance de la declaración responsable de la Disposición Transitoria Cuarta y la facultad de comprobación ex art. 69 LPAC
El núcleo de la sentencia se sitúa en la delimitación del régimen aplicable según la edificación preexistente fuera legal o hubiera sido legalizada, distinción de la que depende el marco jurídico de las obras posteriores. La Sala parte del artículo 69.1 LPAC, que exige que la declaración responsable manifieste el cumplimiento de los requisitos aplicables y que la Administración pueda comprobar en cualquier momento la documentación acreditativa:
“Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable. Las Administraciones podrán requerir en cualquier momento que se aporte la documentación que acredite el cumplimiento de los mencionados requisitos y el interesado deberá aportarla.”
Sobre esta base, y constatando que la propia recurrente había declarado expresamente que la edificación existente había sido construida legalmente o legalizada, la Sala concluye que dicho extremo condicionaba el régimen jurídico aplicable y que su comprobación no era en absoluto superflua:
“[…] respecto a que para la validez y eficacia de la declaración responsable presentada, era necesario acreditar la situación urbanística de la vivienda, pues ello condicionaba el régimen jurídico aplicable. No puede entenderse que la petición de dicha justificación era superflua o innecesaria para la eficacia de la declaración responsable de la DT 4 de la Ley de Costas.”
Sobre la suficiencia de la documentación efectivamente aportada —una nota del Registro de la Propiedad y una autorización militar de 1957 para la futura edificación—, el Tribunal descarta que dichos documentos puedan sustituir la acreditación de la licencia municipal exigida ya por la Ley del Suelo de 1956:
“La aportación de la nota del registro de la Propiedad o la autorización del ‘ramo del Ejército’ […] obviamente no suplen la requerida con claridad en los términos trascritos en el fundamento jurídico primero de esta sentencia. La autorización del Ejercito dada en 1957 para una futura vivienda a construir en aquel punto no suple la necesaria licencia municipal ya exigida en la Ley del Suelo de 1956.”
Sobre esta base, y no siendo objeto de discrepancia que la entidad recurrente no aportó la documentación acreditativa requerida sobre este extremo, la Sala confirma la resolución que declaró la ineficacia de la declaración responsable como título habilitante previo a la posterior autorización urbanística.
4.3. La irrelevancia, en este caso, del debate sobre la naturaleza de las obras
Finalmente, la Sala rechaza entrar a valorar si las obras ejecutadas constituían una reforma integral sujeta a licencia municipal (art. 146 LUIB) o actuaciones sometidas a mera comunicación previa (art. 148 LUIB), por resultar dicho debate ajeno al objeto del proceso, delimitado por la propia recurrente en su demanda al incumplimiento del requerimiento de subsanación ex art. 69.4 LPAC:
“[…] resulta ahora innecesario examinar si las actuaciones encajan con las obras previstas en la D.T.4ª pues, como ya se reconoce en la demanda ‘la discusión sobre el ajuste a derecho o no de la resolución recurrida debe limitarse a estimar aplicable o no lo dispuesto en el art. 69.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común y, consecuentemente, estimar incumplido el requerimiento de subsanación formulado por la Administración demandada a mi representada […]’.”
Confirmado que el requerimiento de subsanación relativo a la legalidad de la edificación preexistente estaba correctamente formulado y no fue debidamente atendido, la ineficacia de la declaración responsable queda bloqueada de conformidad con el artículo 69.4º LPAC, deviniendo innecesario el examen de los restantes extremos requeridos, como la escritura de constitución de la sociedad.
V. Conclusión
La STSJ Illes Balears 347/2026 fija un criterio de aplicación práctica relevante en materia de legalización de obras en zona de servidumbre de protección de costas al amparo de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley de Costas.
Cuando la declaración responsable se refiere a obras ya ejecutadas sobre una edificación preexistente, y el propio interesado manifiesta que dicha edificación fue construida legalmente o ha sido legalizada, la Administración puede exigir, al amparo del artículo 69 LPAC, la acreditación documental de esa legalidad —mediante licencia municipal u otro título habilitante equivalente— como presupuesto de la validez y eficacia de la declaración. Dicha exigencia no constituye un requisito superfluo ni ajeno al objeto de la declaración, sino un elemento que condiciona el propio régimen jurídico aplicable a las obras proyectadas, de manera que su incumplimiento, tras el correspondiente requerimiento de subsanación, determina por sí solo la ineficacia de la declaración responsable como título habilitante, con independencia de que las obras pudieran, en abstracto, encajar en la literalidad de la Disposición Transitoria Cuarta.
Se refuerza así una lectura exigente del artículo 69 LPAC en el ámbito de las declaraciones responsables urbanístico-costeras: la facultad administrativa de comprobación no se limita a los requisitos expresamente formulados por el interesado en la propia declaración, sino que se extiende a la acreditación de los presupuestos fácticos y jurídicos —en este caso, la legalidad de la edificación preexistente— de los que depende el régimen sustantivo aplicable, sin que documentos de naturaleza distinta —como una autorización militar de mediados del siglo pasado o una simple nota registral— puedan suplir la acreditación de la licencia municipal legalmente exigida.
