En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 98/2026, de 18 de marzo de 2026, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, recaída en el recurso contencioso-administrativo n.º 413/2021, en materia de unidad de mercado y regulación del juego, y en particular sobre el juicio de necesidad y proporcionalidad, conforme al artículo 5 de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, de la limitación de distancia de 850 metros entre salones de juego y centros educativos, y del régimen de información comercial admisible en las fachadas de los establecimientos de juego, ambos previstos en el Decreto 97/2021, de 16 de julio, del Consell.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis dirime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por unas mercantiles contra la aprobación del Decreto 97/2021, de 16 de julio, del Consell, de medidas urgentes para la aplicación de la Ley 1/2020, de 11 de junio, de la Generalitat, de regulación del juego y prevención de la ludopatía en la Comunitat Valenciana, impugnando en concreto sus artículos 5, 6, 7 —desistiendo posteriormente de la pretensión anulatoria referida al artículo 9.3— y 18.
La cuestión jurídica esencial que aborda la sentencia consiste en determinar si la limitación de distancia mínima de 850 metros entre salones de juego y locales específicos de apuestas, de un lado, y centros educativos, de otro —establecida en el artículo 45.5 de la Ley 1/2020 y desarrollada procedimentalmente por los artículos 5, 6 y 7 del Decreto impugnado—, así como el régimen de información comercial admisible en las fachadas de los establecimientos de juego —previsto en el artículo 18 del Decreto en desarrollo del artículo 8 de la Ley—, superan el test de necesidad y proporcionalidad que exige el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM).
La Sala aborda igualmente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad de los artículos 8 y 45.5 y de la disposición transitoria décima de la Ley 1/2020 ante el Tribunal Constitucional, así como la incidencia sobre el fallo de la cuestión prejudicial planteada ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea mediante Auto de 24 de enero de 2024, resuelta por Sentencia del TJUE de 16 de octubre de 2025.
II. Hechos fácticos relevantes
El recurso contencioso-administrativo se interpuso el 29 de octubre de 2021. La demanda se formalizó el 4 de enero de 2022, solicitando dejar sin efecto los artículos 5, 6, 7, 9 y 18 del Decreto 97/2021; la pretensión anulatoria del artículo 9.3 fue posteriormente objeto de desistimiento parcial por escrito de 9 de enero de 2023. El Abogado de la Generalitat contestó a la demanda el 17 de marzo de 2022, interesando la desestimación íntegra del recurso.
Tras el trámite de conclusiones y hallándose señalados votación y fallo para el 22 de junio de 2023, la Sala acordó dejar sin efecto dicho señalamiento para plantear cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al amparo del artículo 267 TFUE, en interpretación de los artículos 26, 49 y 56 TFUE, en relación con la distancia de 850 metros entre salones de juego y centros educativos. La cuestión prejudicial se planteó por Auto de 24 de enero de 2024.
Por Sentencia de 16 de octubre de 2025, el Tribunal de Justicia resolvió la cuestión prejudicial, calificando la limitación de distancia como una restricción a la libertad de establecimiento en el sentido del artículo 49 TFUE, si bien concluyó que la medida se encuentra justificada por razón del interés general y resulta proporcionada, al adoptarse sobre datos concretos, para evitar la normalización del juego y la sobreexposición de los menores. Tras el traslado a las partes para alegaciones, la deliberación y fallo se señaló para el 18 de diciembre de 2025, dictándose la sentencia el 18 de marzo de 2026.
En cuanto al marco normativo, el artículo 45.5 de la Ley 1/2020 dispone que los establecimientos de juego de las modalidades correspondientes no pueden situarse a una distancia inferior a 850 metros de centro educativo acreditado para impartir educación secundaria obligatoria, bachillerato, ciclo de formación profesional básica y enseñanzas artísticas profesionales, ni de centro de protección específico para menores con problemas graves de conducta, restricción que no resulta aplicable a los establecimientos situados fuera de suelo residencial. Los artículos 5, 6 y 7 del Decreto 97/2021 se limitan a endurecer el procedimiento de autorización y renovación de licencias de los establecimientos que no cumplan dicho requisito de distancia.
Por su parte, el artículo 8 de la Ley 1/2020 restringe cualquier tipo de publicidad, promoción, patrocinio y comunicación comercial referida a las actividades de juego, prohibiendo en particular la publicidad y promoción del juego en el exterior de los locales. El artículo 18 del Decreto desarrolla esta previsión disponiendo que en fachadas, ventanales, cristaleras y puertas de los establecimientos de juego no podrá figurar publicidad alguna, si bien permite exhibir determinada información comercial: la modalidad del establecimiento, el nombre comercial o razón social —siempre que no haga apología del juego— y el logotipo o anagrama, con idénticas limitaciones.
III. Cuestión de debate
El debate procesal se centra, en esencia, en las siguientes cuestiones:
Primero. Si la actividad del juego, pese a quedar excluida del ámbito de la Directiva 2006/123/CE y de su norma interna de transposición, resulta sometida a los principios de necesidad y proporcionalidad del artículo 5 de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado.
Segundo. Si la limitación de distancia de 850 metros entre salones de juego y centros educativos, prevista en el artículo 45.5 de la Ley 1/2020 y desarrollada por los artículos 5, 6 y 7 del Decreto 97/2021, se encuentra suficientemente motivada en una razón imperiosa de interés general y resulta proporcionada a dicho fin, así como si su falta de extensión a casinos y salas de bingo vulnera el principio de igualdad.
Tercero. Si el régimen de información comercial admisible en las fachadas de los establecimientos de juego, previsto en el artículo 18 del Decreto en desarrollo del artículo 8 de la Ley, excede la habilitación legal y constituye una restricción desproporcionada de la libertad de empresa (artículo 38 CE) y del derecho a comunicar y recibir información veraz (artículo 20.1.d CE).
Cuarto. Si procede plantear cuestión de inconstitucionalidad de los artículos 8 y 45.5 y de la disposición transitoria décima de la Ley 1/2020 por vulneración de los artículos 9.3, 14, 20, 38, 103 y 139 de la Constitución Española.
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso y confirma los artículos impugnados del Decreto 97/2021. La fundamentación jurídica descansa en los siguientes pilares argumentales:
A) La actividad del juego, aunque excluida de la Directiva de Servicios, queda sujeta a los principios de necesidad y proporcionalidad de la LGUM
La Sala recuerda, con cita de la doctrina fijada por el Tribunal Supremo en Sentencia de 15 de julio de 2024 —que sistematiza la evolución jurisprudencial iniciada en la STS 1.408/2019, de 22 de octubre—, que si bien la actividad económica del juego por dinero queda fuera del ámbito de la Directiva 2006/123/CE y de la Ley 17/2009, de su transposición, ello no impide que le resulten de aplicación los principios y garantías establecidos en los artículos 3 a 9 y 16 a 18 de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, cuyo ámbito de aplicación viene configurado con mayor amplitud.
“las restricciones que impone la normativa del juego deben ser respetuosas con los principios y garantías que se establecen en los ya citados artículos 3 al 9 y 16 a 18 de la Ley 20/2013”
En consecuencia, tanto la limitación de distancia como el régimen de publicidad comercial deben adecuarse al test de necesidad y proporcionalidad del artículo 5 LGUM, debiendo encontrar su base en una razón imperiosa de interés general de acuerdo con una relación causal que quede recogida de forma clara en la norma.
B) La limitación de distancia de 850 metros entre salones de juego y centros educativos supera el test de necesidad y proporcionalidad
La Sala examina separadamente la necesidad y la proporcionalidad de la medida. En cuanto a la necesidad, la considera evidente a la vista del Preámbulo de la Ley 1/2020, que erige la protección de la salud y seguridad de los menores en razón imperiosa de interés general:
“La especial protección a la salud y seguridad de las personas consumidoras de los juegos, la protección de los derechos —en particular, de las personas menores de edad—, la garantía del orden público e impedir el fraude en la actividad del juego, son razones imperiosas de interés general”
Respecto de la justificación de la medida, la Sala descarta la virtualidad probatoria de la documental aportada por las recurrentes —el estudio «Estudes 2021», ajeno a la actividad del juego; la presentación universitaria, carente del rigor científico exigible; y el Anuario del Juego en España, mera recopilación de datos sin conclusión jurídico-técnica alguna— y, por el contrario, otorga pleno valor a la documental de la Generalitat, singularmente al informe 28/2030 de la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado y al informe de la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa, que confirman el carácter disuasorio y racional de la distancia establecida en relación con los espacios vulnerables o centros educativos.
A la vista de dicho acervo probatorio, el Tribunal concluye:
“este Tribunal puede afirmar que la medida se ha justificado en cuanto a la necesidad de la misma, satisfaciendo así la razón imperiosa de interés general que guía el establecimiento de la limitación”
C) La exclusión de casinos y salas de bingo de la restricción de distancia no vulnera el principio de igualdad
Con remisión a su propia doctrina sentada en sentencia de igual fecha recaída en el recurso 370/2021, la Sala razona que los artículos 5 y 6 del Decreto se limitan a incorporar prescripciones procedimentales propias del ejercicio de la potestad reglamentaria, sin extralimitar el contenido de la Ley 1/2020, cuya disposición adicional primera habilita al Consell para su desarrollo. Descarta asimismo que la falta de extensión de la restricción de distancia a casinos y salas de bingo genere una desigualdad de trato, al constatar que el mayor incremento del juego problemático deriva precisamente de la proliferación de salones de juego y casas de apuestas en los tejidos urbanos, lo que justifica una diferencia de trato razonable entre las distintas modalidades de establecimiento de juego.
D) La prohibición de publicidad en fachadas, matizada mediante la información comercial admisible, resulta proporcionada
En relación con el artículo 18 del Decreto, la Sala constata que tanto la Ley como el Decreto parten de una prohibición absoluta y general de la publicidad comercial en los establecimientos de juego, si bien el segundo desarrolla dicha prohibición precisando qué información —modalidad de establecimiento, nombre comercial y logotipo, siempre sin apología del juego— puede exhibirse. Frente a la alegación de las recurrentes de que el Decreto excedería la habilitación legal al prohibir el nombre comercial, la Sala razona que, en realidad, el precepto no restringe sino que matiza la prohibición legal, permitiendo mencionar el nombre comercial sin perjuicio alguno para los menores y en beneficio de la libertad de empresa.
“las nuevas limitaciones introducidas en la fase final del proyecto, aunque relevantes, no puede considerase que alteren la esencia del modelo de publicidad diseñado en dicha norma”
Concluye la Sala que la limitación de la publicidad comercial, salvo los datos identificativos de la empresa, resulta proporcionada a la finalidad de disuadir a los menores de la actividad del juego, sin incitarlos mediante publicidad innecesaria.
E) No procede plantear cuestión de inconstitucionalidad de los artículos 8, 45.5 y de la disposición transitoria décima de la Ley 1/2020
Frente a la solicitud de las recurrentes, la Sala rechaza el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad por los siguientes motivos: en primer lugar, en materia de seguridad jurídica y confianza legítima, recuerda —con cita de la STS de 8 de octubre de 2025— que dicho principio no protege la estabilidad regulatoria ni la inmutabilidad de las normas precedentes, siendo además determinante que las autorizaciones para el ejercicio de la actividad de juego tienen carácter temporal y renovable conforme al artículo 24 de la Ley, cuya constitucionalidad no se cuestiona.
En segundo lugar, sobre la interdicción de la arbitrariedad y la irretroactividad, la Sala distingue entre retroactividad propia e impropia, concluyendo que el artículo 45.5 despliega su eficacia hacia el futuro sin incidir sobre situaciones jurídicas ya consolidadas, por lo que no vulnera el artículo 9.3 CE. En tercer lugar, respecto de la libertad de empresa del artículo 38 CE, razona que la existencia de sectores regulados —como el del juego— no resulta contraria a dicho precepto, subrayando además el carácter temporalmente limitado de la moratoria de nuevas autorizaciones establecida en la disposición transitoria décima. Finalmente, en cuanto al derecho de igualdad del artículo 14 CE y al derecho a la información del artículo 20.1.d CE, se remite a las conclusiones ya expuestas sobre la razonabilidad de la diferencia de trato entre modalidades de juego y sobre la proporcionalidad del régimen de información comercial.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 98/2026 del TSJCV consolida una doctrina de interés práctico para la gestión normativa y contenciosa del sector del juego en la Comunitat Valenciana: las medidas restrictivas de la actividad económica del juego, pese a la exclusión de esta última del ámbito de la Directiva de Servicios, deben superar el test de necesidad y proporcionalidad del artículo 5 de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, sin que ello determine automáticamente su nulidad cuando la Administración acredita, mediante informes técnicos consistentes, la razón imperiosa de interés general que las sustenta.
Esta doctrina se sustenta en tres fundamentos convergentes:
i) la limitación de distancia de 850 metros entre salones de juego y centros educativos encuentra amparo en la protección de la salud y seguridad de los menores como razón imperiosa de interés general, y su proporcionalidad puede acreditarse mediante informes técnicos oficiales, sin que la falta de extensión de la medida a casinos y salas de bingo vulnere el principio de igualdad si concurre una diferencia de trato razonable entre modalidades de juego;
ii) la prohibición de publicidad en fachadas de los establecimientos de juego, matizada mediante la admisión de determinada información comercial identificativa (modalidad, nombre y logotipo), no excede la habilitación legal ni vulnera la libertad de empresa cuando se limita a desarrollar y precisar, sin alterar su esencia, el modelo de restricción publicitaria diseñado por la norma con rango de ley; y
iii) no procede el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad frente a medidas de eficacia futura que no inciden sobre situaciones jurídicas consolidadas, cuando las autorizaciones sectoriales afectadas tienen, por su propia naturaleza, carácter temporal y renovable.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
