Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 710/2026 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta), de 8 de junio de 2026, sobre el régimen jurídico aplicable a la continuación forzosa de un contrato de gestión de servicio público una vez agotado su plazo máximo de duración, incluidas las prórrogas, cuando dicha continuación no venía prevista ni en el contrato ni en la legislación vigente al tiempo de los hechos, y sobre el derecho del contratista a ser compensado por los perjuicios derivados de dicha prolongación obligada conforme al precio real del servicio efectivamente prestado, y no según las estipulaciones —ya extinguidas— del propio contrato.
- Materia objeto del pleito
La sentencia resuelve el recurso de casación n.º 7547/2024, interpuesto por una concesionaria, frente a la sentencia n.º 436/2024, de 3 de julio, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que había desestimado el recurso contencioso-administrativo n.º 366/2023 promovido contra la desestimación por silencio negativo de una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración por importe de 899.464,99 euros.
El Auto de la Sección de Admisión de la Sala Tercera, de 11 de junio de 2025, declaró que la cuestión con interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistía en:
“Determinar si, en un contrato de gestión del servicio público la imposición al contratista por parte de la Administración de la continuación del contrato, una vez finalizado el plazo máximo legal, incluidas las prórrogas, mientras se tramita la licitación de un nuevo contrato, en atención al fin público inmediato que se satisface con dicho contrato, los posibles perjuicios derivados de la prolongación obligada del contrato deben ser asumidos por la empresa, en virtud del principio de riesgo y ventura, o deben ser compensados y, si deben serlo, en qué cuantía.”
Las normas jurídicas identificadas como objeto de interpretación fueron los artículos 302 y 303.1, en relación con el artículo 215, del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), preceptos reguladores, respectivamente, del principio de riesgo y ventura del contratista y del régimen de duración y prórroga de los contratos de gestión de servicios públicos.
II. Hechos fácticos relevantes
La ahora demandante formalizó el 2 de abril de 2013 un contrato con la Conselleria de Igualdad y Políticas Inclusivas de la Generalitat para la prestación del servicio de cocina y comedor en una Residencia para personas mayores dependientes. El pliego fijaba un precio unitario por menú/plaza/día —el llamado «precio por pensión»— distinto para cada uno de los cuatro años de duración ordinaria del contrato (9,54 euros en 2012 y 2013, 9,64 euros en 2014, 9,74 euros en 2015 y 9,84 euros en 2016), y admitía una prórroga por mutuo acuerdo de hasta dos años adicionales, con posible actualización del 85% del IPC.
Concluida la duración ordinaria el 31 de octubre de 2016, constan en el expediente hasta tres prórrogas sucesivas que se extendieron hasta el 31 de octubre de 2018, agotando así el plazo máximo de seis años previsto en el contrato. Con anterioridad a esa fecha, en respuesta a un burofax de la contratista que recordaba la próxima finalización de la última prórroga, el Secretario Territorial de la Consejería remitió, el 31 de octubre de 2018, un escrito en el que, sin invocar precepto legal ni contractual alguno, justificaba la necesidad de continuar con la prestación:
“A la vista de la próxima finalización del contrato referido, se le informa que se han iniciado los trámites para la licitación de un nuevo contrato, no obstante, dado que todavía no se ha adjudicado el contrato referido, considerando el fin público inmediato que se satisface con estas prestaciones, que no es susceptible de aplazamiento o suspensión, sino que es un deber público que por su naturaleza precisa una continuidad, y dado que no existen medios personales para lleva a cabo dicho servicio, se considera que es necesaria la continuación de la prestación del servicio hasta la adjudicación del nuevo contrato.”
Atendiendo a dicha comunicación, la contratista continuó prestando el servicio desde el 1 de noviembre de 2018 hasta el 31 de mayo de 2021, fecha de adjudicación del nuevo contrato. Durante ese periodo de continuación forzosa, de dos años y siete meses de duración, percibió únicamente el precio fijado para el año 2016, sin actualización alguna, girando mensualmente doble factura —una por el importe pactado para ese último año ordinario y otra por la cantidad adicional que consideraba procedente— y formulando requerimientos reiterados a la Administración sobre la insostenibilidad económica de la situación.
El 31 de octubre de 2022, la mercantil presentó reclamación solicitando 899.464,99 euros por el desequilibrio económico ocasionado durante la prórroga forzosa, apoyándose en un informe pericial que cuantificaba el perjuicio real —daño emergente y lucro cesante. Frente a la desestimación presunta por silencio negativo, la recurrente interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue desestimado por la sentencia n.º 436/2024, de 3 de julio, del TSJ de la Comunidad Valenciana. La Sala de instancia consideró que la finalización del plazo máximo de prestación no legitima variar los términos contractuales relativos al precio, y que la contratista no había acreditado los presupuestos exigidos para apreciar un desequilibrio económico-financiero del contrato.
III. Cuestión de debate
El debate se centra en determinar si los perjuicios económicos derivados de la continuación forzosa de un contrato de gestión de servicio público, impuesta por la Administración una vez agotado el plazo máximo legal de duración —incluidas las prórrogas— y mientras se tramita la licitación de un nuevo contrato, deben ser soportados por el contratista en aplicación del principio de riesgo y ventura del artículo 215 TRLCSP, o si, por el contrario, deben ser compensados por la Administración y, en su caso, conforme a qué criterio de cuantificación.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación, casa y anula la sentencia de instancia, y estima en parte el recurso contencioso-administrativo, reconociendo el derecho de la contratista a ser indemnizada, si bien devuelve las actuaciones al Tribunal Superior de Justicia para que concrete la cuantía de la indemnización.
1. Una cuestión casacional que exige ser matizada: tres circunstancias que singularizan el caso
La Sala advierte, con carácter previo, que el enunciado general de la cuestión casacional no se ajusta plenamente a las circunstancias del litigio, lo que permite distinguirlo de otros supuestos aparentemente similares resueltos con anterioridad. El fundamento de derecho cuarto identifica tres circunstancias singulares:
“(i) en primer lugar, que ni el contrato, ni el pliego de condiciones particulares, ni tampoco la regulación vigente en ese momento, preveían una continuación forzosa de la prestación que constituía el objeto del contrato, una vez concluida su duración, incluidas las prórrogas contractualmente establecidas; (ii) en segundo lugar, que la contratista no ha impugnado en el supuesto aquí examinado la legalidad de la continuación forzosa de la prestación contratada hasta entonces, ni tampoco pide que se apliquen a este periodo forzoso las cláusulas contractuales previstas para las prórrogas, sino que, por el contrario, considera que al haberse extinguido el contrato se le debe indemnizar por los daños y perjuicios reales que le ha ocasionado esa situación excepcional […]; y finalmente, (iii) que las causas de esa continuación forzosa eran únicamente imputables a la negligencia de la Administración en su retraso en la licitación de un nuevo contrato, y en el mantenimiento de esa situación durante dos años y siete meses.”
Sobre la primera circunstancia, la Sala constata que el Real Decreto Legislativo 3/2011 —norma aplicable ratione temporis— no contenía ninguna previsión análoga a la que después introduciría el artículo 29.4, párrafo cuarto, de la vigente Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, que solo permite la continuación forzosa, con carácter excepcional, cuando obedezca a «incidencias resultantes de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación», por un periodo máximo de nueve meses y siempre que el anuncio de licitación se hubiera publicado con antelación mínima de tres meses a la finalización del contrato originario. El Tribunal subraya que, de haber sido aplicable esta norma, tampoco se habrían cumplido sus estrictos requisitos en el caso enjuiciado.
2. La distinción respecto de los precedentes de la propia Sala: los distintos regímenes según la causa de la continuación forzosa
La sentencia realiza un cuidadoso ejercicio de deslinde respecto de pronunciamientos recientes que, en apariencia, resolvían supuestos semejantes. Así, las SSTS 1362/2025, de 28 de octubre, y 1638/2025, de 15 de diciembre, de la Sección Tercera, resolvían casos en los que el contrato había sido declarado nulo de pleno derecho, por lo que la consecuencia jurídica —al no ser posible acudir a las cláusulas de un contrato inválido e ineficaz— era la restitución recíproca de las prestaciones o, subsidiariamente, la entrega de su valor, en fase de liquidación del contrato. Distinto es también el supuesto de la STS 1356/2025, de 27 de octubre, en la que fue la propia Sala la que declaró la nulidad de la cláusula contractual de prórroga forzosa por su carácter indefinido, exigiendo el restablecimiento de la situación jurídica de la contratista mediante indemnización calculada sobre el precio real del servicio.
El precedente más próximo, y a la vez el que marca la diferencia decisiva, es la STS 573/2026, de 5 de mayo, de la propia Sección Cuarta. En aquel caso, la continuación forzosa del servicio sí estaba estipulada en el contrato —a través de una cláusula 22 que obligaba a la contratista a mantener la prestación «en las mismas condiciones ya existentes»—, por lo que la Sala fijó como doctrina que, en tal supuesto, deben trasladarse los criterios de revisión de precios previstos en los pliegos del contrato finalizado. La propia sentencia ahora comentada reproduce el razonamiento de aquel precedente:
“Se trata, pues, de evitar, de ese modo, que la Administración pueda experimentar un enriquecimiento injusto, en la medida en que la prestación del servicio se ha venido realizando en las mismas condiciones existentes que durante la vigencia del contrato, lo que, a cambio, de ello, debe suponer para la Administración la obligación de realizar una contraprestación, también en las mismas condiciones, que compense el servicio prestado.”
La Sala precisa, sin embargo, que ese razonamiento «debe adaptarse necesariamente a las peculiaridades» del caso ahora enjuiciado, «porque, como hemos dicho ya, aquí ni encontramos una previsión en el contrato de la continuación forzosa del servicio, ni la contratista ha solicitado la aplicación de la cláusula contractual de revisión de precios». Es decir, el supuesto de autos no admite una simple traslación del criterio fijado en la STS 573/2026, precisamente porque falta el presupuesto que allí justificaba acudir a las cláusulas contractuales: la existencia de una previsión pactada para la propia continuación forzosa.
3. El fundamento de la solución: la negligencia administrativa no puede trasladarse económicamente al contratista
Descartada la aplicabilidad de las cláusulas del contrato extinguido —al no haber sido este el que previó la continuación ni haberlo solicitado así la contratista—, el Tribunal construye la solución sobre un argumento de fondo: la revisión forzosa «no estaba prevista en el contrato ni en la legislación vigente y su imposición se debió a la necesidad de tener que salvar la negligencia de la Administración responsable», que tardó dos años y siete meses en adjudicar el nuevo contrato. Sobre esta base, la Sala concluye:
“El incumplimiento de sus obligaciones por la Administración responsable no puede ser a costa del contratista, sino que exige preservar el equilibrio económico de la relación bilateral extinta y evitar el enriquecimiento injusto de una de ellas, la Administración.”
El Tribunal refuerza este razonamiento con un dato objetivo especialmente elocuente: mientras que durante el periodo de continuación forzosa la contratista percibió 9,84 euros por pensión —el precio de 2016, sin actualizar—, el nuevo contrato adjudicado en mayo de 2021 fijó un precio de 15,51 euros, esto es, más de un 60% superior. La Sala razona que, de haber estado prevista contractualmente esa continuación, la diferencia podría justificarse en el riesgo y ventura asumido por el contratista; pero, al no ser así, «lo que revela es un desequilibrio económico, reconocido por la propia Administración al fijar en el nuevo contrato unas tarifas sustancialmente superiores, y que el contratista no tiene que asumir al no tener la cobertura del contrato».
4. La doctrina casacional fijada
De los razonamientos expuestos, la Sala extrae la siguiente doctrina jurisprudencial, formulada en el apartado 5 del fundamento de derecho cuarto:
“En un contrato de gestión del servicio público, la imposición al contratista por parte de la Administración de la continuación del contrato, una vez finalizado el plazo máximo legal, incluidas las prórrogas, mientras se tramita la licitación de un nuevo contrato, en atención al fin público inmediato que se satisface con dicho contrato, cuando ni el contrato ni la legislación vigente en ese momento prevén esa continuación forzosa, los posibles daños y perjuicios derivados de la prolongación obligada de la prestación por el contratista deben ser asumidos por la Administración atendiendo al precio real del servicio en el momento en que se prestó.”
Se fija así un criterio de cuantificación distinto —y más favorable para el contratista— que el establecido en la STS 573/2026: no la traslación de las cláusulas de revisión de precios del contrato extinguido, sino la determinación del precio real del servicio efectivamente prestado en cada momento, sin las ataduras de un clausulado que, por hipótesis, no llegó a contemplar la situación de prórroga forzosa producida.
5. La aplicación al caso: estimación parcial y retroacción para la fijación de la cuantía
La aplicación de la doctrina casacional al litigio conduce a la estimación del recurso de casación y a la anulación de la sentencia de instancia. Respecto del recurso contencioso-administrativo, la Sala lo estima en parte, anulando la desestimación por silencio negativo de la reclamación y reconociendo el derecho de la mercantil a ser indemnizada por los daños y perjuicios ocasionados por la continuación forzosa del servicio entre el 1 de noviembre de 2018 y el 31 de mayo de 2021, conforme al criterio del precio real del servicio prestado.
No obstante, el Tribunal no fija directamente la cuantía indemnizatoria, sino que devuelve el asunto a la Sala de instancia para que retrotraiga el procedimiento y proceda a valorar el importe de la indemnización, basándola en el precio real del servicio en cada momento y teniendo en cuenta el informe pericial aportado con la demanda. Justifica esta devolución en que, «aunque es cierto que la cuantía concreta solicitada fue planteada en la instancia, el asunto no fue mínimamente debatido y ni la Administración afectada ni la sentencia recurrida se refirieron a ello», por lo que resulta necesario ese pronunciamiento específico en la instancia.
V. Conclusión
La STS 710/2026 completa y matiza el mapa de soluciones que el Tribunal Supremo viene construyendo para los supuestos de continuación forzosa de contratos de gestión de servicios públicos una vez agotado su plazo máximo de duración, en función de cuál sea la causa jurídica de dicha continuación. Frente a los supuestos de nulidad contractual (SSTS 1362/2025, 1638/2025 y 1356/2025), que conducen a la restitución de prestaciones o a la indemnización en fase de ejecución de sentencia, y frente al supuesto de continuación forzosa prevista en el propio contrato (STS 573/2026), que exige trasladar los criterios contractuales de revisión de precios, la sentencia ahora analizada resuelve un tercer escenario: aquel en que ni el contrato ni la legislación vigente contemplaban la continuación forzosa, y en el que esta obedece exclusivamente a la negligencia administrativa en la tramitación de la nueva licitación.
La clave del pronunciamiento puede sintetizarse en una regla de atribución del riesgo económico: cuando la Administración impone la continuación de un contrato ya extinguido sin cobertura contractual ni legal, el desequilibrio económico que ello genere no puede ampararse en el principio de riesgo y ventura del contratista, sino que debe ser compensado por la Administración conforme al precio real del servicio efectivamente prestado, y no según el clausulado —por definición inaplicable— del contrato ya concluido.
