En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 474/2026, de 30 de junio de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, recaída en el recurso contencioso-administrativo n.º 309/2025, en materia de disciplina y sanciones en dominio público marítimo-terrestre y, en particular, sobre la caducidad del procedimiento sancionador, la prescripción de la infracción, la imputación de responsabilidad al promotor de las obras y la invocación del estado de necesidad como causa de exclusión de la antijuridicidad, todo ello en aplicación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y de su Reglamento General aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de 20 de junio de 2024 de la Dirección General de Costa y Mar, que desestimó el recurso de alzada planteado frente a la resolución del Servicio Provincial de Costas de 15 de febrero de 2022.
Dicha resolución sancionadora impuso al demandante una multa de 2.910,92 euros y el restablecimiento de la legalidad, por la comisión de una infracción grave tipificada en el artículo 90.2.k) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas —acciones u omisiones que produzcan daños irreparables o de difícil reparación en el dominio público o supongan grave obstáculo al ejercicio de las funciones de la Administración—, como consecuencia del depósito de piedras sin autorización administrativa sobre la arena de la playa, en terrenos de dominio público marítimo-terrestre.
La cuestión jurídica esencial que aborda la Sala consiste en determinar si dicha resolución sancionadora incurrió en caducidad del procedimiento o en prescripción de la infracción, si la imputación de responsabilidad al demandante —pese a que los trabajos fueron materialmente ejecutados por terceros contratados— resulta ajustada a derecho, si la resolución cumple las exigencias de tipicidad y motivación, y si el ocupante puede ampararse en el estado de necesidad del artículo 6 de la Ley de Costas para justificar la construcción de una defensa frente a los temporales.
II. Hechos fácticos relevantes
La vivienda frente a la que se colocó el depósito de piedras estaba amparada por una concesión administrativa otorgada en precario y por plazo limitado. Los ocupantes habían solicitado la pertinente prórroga el 28 de julio de 2018, prórroga que les fue denegada a finales de 2019, de modo que, en el momento de los hechos, no ostentaban un título jurídico habilitante vigente sobre la parcela.
Con fecha 12 de abril de 2021, el agente medioambiental del Servicio de Costas constató, mediante informe acompañado de fotografías, la existencia de un depósito común de piedras sobre la arena de la playa, en dominio público marítimo-terrestre, con origen en el fuerte temporal del día 9 de abril de 2021. Un informe complementario de 15 de abril de 2021 constató un nuevo vertido de piedra de 24 metros cuadrados en el mismo lugar.
El 11 de abril de 2021 la Guardia Civil levantó acta-denuncia en la que sorprendió a un grupo de trabajadores aportando piedras como defensa del temporal, figurando como responsable el ahora demandante, al ser la defensa construida para el inmueble que este tenía en concesión, pegado al mar. El 30 de mayo de 2021 se requirió al interesado la inmediata retirada del vertido, con advertencia de incoación de expediente sancionador, y el 17 de junio de 2021 el Jefe de la Sección Técnica de Dominio Público valoró las obras en 2.910,92 euros.
El 8 de julio de 2021 la Jefa del Servicio Provincial de Costas dictó resolución de incoación del procedimiento sancionador, notificada al demandante el 21 de julio de 2021, junto con el pliego de cargos por infracción grave del artículo 90.2.k) de la Ley de Costas. Tras las alegaciones del interesado al pliego de cargos (agosto de 2021) y a la propuesta de resolución (5 de noviembre de 2021), la resolución sancionadora se dictó el 15 de febrero de 2022 y se notificó al recurrente el 24 de febrero de 2022.
Contra dicha resolución, el interesado interpuso recurso de alzada el 22 de marzo de 2022, que fue desestimado por resolución de la Dirección General de Costa y Mar de 20 de junio de 2024, notificada el 5 de julio de 2024, dando lugar al presente recurso contencioso-administrativo.
III. Cuestión de debate
El debate procesal se centra, en esencia, en la resolución de las siguientes cuestiones:
Primero. Si la resolución sancionadora incurrió en nulidad de pleno derecho ex artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, por haberse resuelto el procedimiento sancionador una vez había caducado el mismo.
Segundo. Si la infracción imputada estaba prescrita en aplicación del artículo 92 de la Ley de Costas, atendiendo a la fecha de consumación de los hechos y al efecto interruptivo de la incoación del expediente.
Tercero. Si se vulneró el principio de culpabilidad, individualización e imputación personal al atribuirse la responsabilidad al demandante pese a que los trabajos fueron materialmente ejecutados por terceros contratados.
Cuarto. Si la resolución sancionadora adolece de falta de tipicidad y de motivación insuficiente en cuanto a la concreción de los daños causados al dominio público.
Quinto. Si concurre un estado de necesidad, conforme al artículo 6 de la Ley de Costas, que excluya la antijuridicidad de la conducta sancionada.
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso y confirma la resolución sancionadora. La fundamentación jurídica descansa en los siguientes pilares argumentales:
A) No concurre en el caso que nos ocupa la caducidad del procedimiento sancionador
El demandante invocaba la nulidad de pleno derecho del artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, por entender que el procedimiento sancionador había caducado antes de dictarse la resolución. Tras recordar, con cita de la STS de la Sala Tercera núm. 1715/2023, de 18 de diciembre de 2023 (ECLI:ES:TS:2023:5720), que este motivo de nulidad exige una omisión procedimental clara, manifiesta y ostensible, la Sala constata que el plazo aplicable es el de doce meses previsto en el artículo 211.18º del Reglamento General de Costas, y que dicho plazo no se superó:
«consta la incoación del procedimiento se produce el 8 de julio de 2021, dictándose la resolución que pone fin al procedimiento sancionador el 15 de febrero de 2022 y notificándose al recurrente en fecha 24 de febrero de 2022, habiendo transcurrido poco más de siete meses desde el momento de su incoación.»
B) La incoación del expediente interrumpió el cómputo del plazo de prescripción
El recurrente sostenía que la infracción, consumada el 12 de abril de 2021, había prescrito de conformidad con el transcurso del plazo de dos años establecido en el artículo 92 de la Ley de Costas, al haber transcurrido más de dos años desde la notificación de la resolución desestimatoria del recurso de alzada, que se produjo el 5 de julio de 2024. La Sala rechaza este planteamiento, señalando que el propio artículo 92 dispone que la iniciación del procedimiento sancionador, con conocimiento del interesado, interrumpe la prescripción, reanudándose el cómputo desde ese momento:
«con fecha 21 de julio del 2021 se notifica al demandante la Resolución de 8 de julio de 2021 de la Jefa del Servicio Provincial de Costas en Alicante conteniendo incoación de procedimiento sancionador, luego según el art. 92 de la Ley de Costas el procedimiento quedó interrumpido y ha de volverse a computar, desde esa fecha hasta el 22 de marzo de 2022 en que se dicta resolución sancionadora no han transcurrido dos años para poder decretar la prescripción.»
C) La imputación de responsabilidad al promotor de las obras es conforme a derecho
El demandante alegaba vulneración del principio de culpabilidad e imputación personal, al no haber sido materialmente sorprendido él mismo colocando las piedras, sino un grupo de trabajadores contratados. La Sala parte del valor probatorio reforzado del acta-denuncia de la Guardia Civil, conforme al artículo 77.5 de la Ley 39/2015, que recoge los hechos constatados por la autoridad:
«Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario.»
Sobre esta base, y aunque materialmente sólo fueron sorprendidas personas distintas del demandante, la Sala razona que dichas personas habían sido contratadas y que el beneficiario de su trabajo era el demandante, por lo que resulta de aplicación el artículo 93.1.b) de la Ley de Costas, que extiende la responsabilidad al promotor de la actividad y a cualquier otro sujeto que intervenga por acción u omisión en la comisión del hecho constitutivo de la infracción.
D) La resolución cumple las exigencias de tipicidad y motivación
Frente a la alegación de motivación insuficiente sobre los daños causados al dominio público, la Sala razona en un doble plano: i) por un lado, existe un deslinde aprobado por Orden Ministerial de 29 de noviembre de 2011 que permite concluir que los trabajos se realizaron en zona de dominio público marítimo-terrestre sin la concesión o autorización exigida por el artículo 31 de la Ley de Costas, hecho no contradicho en la demanda; ii) por otro lado, corresponde a la Administración, y no a los particulares, valorar si la construcción de una pantalla de piedras en la playa supone un grave obstáculo para el ejercicio de sus funciones sobre el dominio público, obstáculo que la Sala confirma que concurre en este caso.
E) El ocupante en precario sin concesión vigente no puede invocar el estado de necesidad
Finalmente, la Sala rechaza la existencia de un estado de necesidad amparado en el artículo 6 de la Ley de Costas, por dos razones. En primer lugar, dicho precepto reserva la facultad de construir obras de defensa frente a la invasión del mar a los propietarios de los terrenos amenazados, previa autorización o concesión, condición que el demandante no reunía. En segundo lugar, la Sala destaca que, al haberles sido denegada la prórroga de la concesión en 2019, los ocupantes habían dejado de ostentar la condición de titulares efectivos:
«al no tener la consideración de titulares efectivos de estas concesiones administrativas, ya no están amparados por esa “situación de necesidad” para la ejecución de los trabajos de vertido y acopio de piedras observada en numerosas sentencias, ni legitimados como terceros para proteger bienes sobre los cuales ya no se ostenta derecho alguno.»
La Sala añade que esta conducta genera un perjuicio de difícil o imposible reparación en el dominio público marítimo-terrestre, agravado por el hecho de que el tramo de costa afectado está declarado Lugar de Importancia Comunitaria (LIC) de la Red Natura 2000 de la Unión Europea.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 474/2026 del TSJCV confirma el criterio riguroso de la Sección Quinta en materia de disciplina sobre el dominio público marítimo-terrestre, precisando tanto los plazos y garantías procedimentales exigibles como los límites de la responsabilidad y de las causas de exclusión de la antijuridicidad invocables por quien ya no ostenta un título concesional vigente.
Esta doctrina se sustenta en cuatro fundamentos convergentes:
i) el plazo de caducidad del procedimiento sancionador en materia de costas es el de doce meses del artículo 211.18º del Reglamento General de Costas, computado desde la incoación hasta la notificación de la resolución sancionadora, sin que deba esperarse a la resolución del recurso de alzada;
ii) la incoación del expediente sancionador, notificada al interesado, interrumpe el plazo de prescripción de dos años del artículo 92 de la Ley de Costas, reanudándose el cómputo desde dicha notificación;
iii) el promotor de la actividad y beneficiario de las obras responde de la infracción conforme al artículo 93.1.b) de la Ley de Costas, aunque los trabajos hayan sido materialmente ejecutados por terceros contratados, en virtud del valor probatorio reforzado del acta-denuncia de la autoridad; y
iv) el ocupante cuya concesión administrativa ha perdido vigencia, al habérsele denegado la prórroga solicitada, no puede invocar el estado de necesidad del artículo 6 de la Ley de Costas para justificar obras de defensa frente a los temporales.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
