En el presente análisis examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1.ª, núm. 285/2026, de 16 de junio de 2026, que resuelve el recurso de apelación interpuesto por una fundación cultural contra la sentencia del Juzgado n.º 1 de Cuenca que había desestimado su recurso frente a los acuerdos de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento por los que se declaraba la intención municipal de no prorrogar el convenio que venía permitiendo a la Fundación ocupar un espacio en un inmueble de titularidad municipal, sede histórica de un museo monográfico.
I. Materia objeto de la resolución
El litigio tiene por objeto la impugnación de los acuerdos de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de 29 de abril de 2022 y de 12 de agosto de 2022 (este último desestimatorio del recurso de reposición), por los que se declaraba la intención municipal de no prorrogar el convenio suscrito con una entidad instrumental —la Fundación de Cultura Ciudad— en virtud del cual se venía cediendo a la Fundación recurrente el derecho a ocupar un espacio en la entreplanta de un edificio de propiedad municipal y a utilizar al menos una planta de sus salas de exposiciones durante cuatro meses al año.
La Fundación apelante, dedicada a la gestión de un museo monográfico instalado en dicho inmueble desde 1995, sostenía que un Protocolo de Colaboración suscrito ese mismo año y una escritura pública de autorización otorgada en 1996 por la causahabiente de la donante original del edificio le habían atribuido un derecho de ocupación exclusiva y permanente, de manera que el Ayuntamiento no podía poner fin unilateralmente a dicha situación sin incurrir en nulidad y sin ir contra sus propios actos. El Ayuntamiento, por su parte, defendía que nunca llegó a tramitarse ni a adoptarse un acuerdo formal, por el órgano municipal competente, que constituyera semejante derecho, por lo que la ocupación se enmarcaba en una situación de colaboración y precario, revocable en cualquier momento por razones de interés público.
II. Hechos fácticos relevantes
En 1973 el Ayuntamiento adquirió el inmueble litigioso mediante donación pública libre de cargas, aceptada por el Pleno y formalizada en escritura con la donante, que incluía una cláusula facultando a determinados representantes para autorizar la ocupación de habitaciones vacías con fines expositivos, sin alterar el destino cultural del edificio.
El 11 de diciembre de 1995 se suscribió un «Protocolo para la creación del Museo», firmado por el Alcalde, la Presidenta de la Diputación, el Consejero autonómico de Cultura, una entidad de ahorro y el fundador del museo, que preveía que el destino único del edificio sería el de sede del museo y de la Fundación, constituida días después. El 15 de noviembre de 1996, mediante escritura pública, la causahabiente de la donante autorizó al Ayuntamiento a destinar el inmueble a sede permanente de la Fundación. Sin embargo, ya el 4 de enero de 1997 el propio Secretario municipal emitió informe advirtiendo que dicha autorización no podía sustituir la voluntad de la donante originaria ni bastaba, por sí sola, para modificar el destino finalista de la donación de 1973.
En 1998 se protocolizaron ante notario los compromisos de colaboración económica del Ayuntamiento, la Junta autonómica y la Diputación, incluyendo un certificado municipal sobre el mantenimiento del inmueble como sede de la Fundación. En 2001, sin embargo, la Comisión Informativa municipal competente dejó expresamente sobre la mesa el expediente de puesta a disposición del edificio a favor de la Fundación, a la espera de un informe jurídico, calificando la ocupación como «en precario» y con «garantías de poder dar marcha atrás en cualquier momento»; dicho expediente nunca llegó a tramitarse con éxito ni a resolverse.
En 2016 la Junta de Gobierno Local acordó iniciar el procedimiento de recuperación de oficio del uso del inmueble, calificado como demanial, culminando con acuerdo de recuperación de 22 de diciembre de 2016. Ante la falta de entrega de llaves, se inició un procedimiento de desahucio administrativo, si bien la Fundación finalmente hizo entrega de las llaves en abril de 2017, reconociendo en el acta que venía ocupando el inmueble «en precario». Con posterioridad, el Ayuntamiento habilitó a la Fundación, mediante sucesivos convenios temporales, la ocupación parcial del edificio —primero a través de una encomienda de gestión a un tercero, y luego mediante convenio directo—, hasta que el 29 de abril de 2022 declaró su intención de no prorrogar dicha colaboración.
III. Cuestión de debate
La controversia se proyecta sobre dos cuestiones jurídicas.
En primer lugar, se discute si la sentencia de instancia incurre en incongruencia interna al desestimar íntegramente el recurso contencioso-administrativo pese a haber rechazado uno de los dos fundamentos en que se apoyaba la resolución administrativa impugnada —la falta de legitimación activa del recurrente—, lo que a juicio de la apelante debía haber conducido, cuando menos, a una estimación parcial.
En segundo lugar, y de manera determinante para la resolución del recurso, se plantea si los documentos obrantes en el expediente administrativo —el Protocolo de Colaboración de 1995, la escritura pública de autorización de 1996 y el certificado municipal de compromiso de 1998— constituyen, valorados conjunta y lógicamente, título jurídico suficiente para atribuir a la Fundación un derecho de ocupación exclusiva y permanente sobre un inmueble de titularidad municipal calificado como bien de dominio público, oponible frente a la posterior decisión del Ayuntamiento de no prorrogar la colaboración, o si, por el contrario, dicha ocupación se mantuvo siempre en el terreno de la mera tolerancia administrativa, precaria y revocable.
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso de apelación y confirma la sentencia apelada, desarrollando su argumentación en torno a tres ejes.
4.1. Sobre la ausencia de incongruencia interna en la sentencia apelada
El Tribunal rechaza que la desestimación íntegra del recurso, pese a haberse descartado la falta de legitimación activa apreciada en vía administrativa, suponga incongruencia, recordando que el deber de congruencia se examina en relación con las pretensiones ejercitadas y no con cada uno de los razonamientos jurídicos invocados en su apoyo:
“La legitimación constituye un presupuesto procesal o procedimental que condiciona la posibilidad de obtener un pronunciamiento sobre el fondo, mientras que la conformidad o disconformidad a Derecho del acto administrativo constituye la cuestión sustantiva objeto del litigio. Por ello, cuando el órgano jurisdiccional considera erróneo el juicio administrativo sobre la legitimación, pero concluye igualmente que el acto impugnado es conforme a Derecho por razones de fondo, la consecuencia no es la estimación parcial del recurso, sino su íntegra desestimación.”
4.2. Sobre la insuficiencia de los instrumentos invocados para constituir un derecho de ocupación exclusiva y permanente
El núcleo de la sentencia se sitúa en la valoración conjunta de los documentos que la Fundación apelante invocaba como título de su pretendido derecho. La Sala coincide con el órgano de instancia en que ninguno de ellos, ni su conjunto, permite alcanzar tal conclusión:
“Esta Sala comparte plenamente los razonamientos del órgano a quo, pues el protocolo suscrito en 1995 no deja de ser un mero acuerdo de voluntades; pero además, […] nunca se llegó a formalizar el ‘Expediente relativo a la puesta a disposición en favor de la [Fundación] de la edificación municipal’ […] nunca se llegó a tramitar con éxito expediente administrativo alguno que concluyese con la cesión permanente y exclusiva que pretende.”
Respecto de la escritura pública de 1996, la Sala precisa que una autorización de cambio de destino no equivale, sin más, a la constitución de un derecho subjetivo oponible al propietario:
“Tampoco la escritura otorgada por D.ª Joaquina puede producir el efecto pretendido por la apelante. […] dicha escritura se limita a autorizar un determinado destino del inmueble, sin que de ello pueda derivarse la constitución automática de un derecho subjetivo de ocupación permanente y exclusiva frente al Ayuntamiento, propietario del bien y titular de las potestades de gestión sobre el mismo.”
Y en cuanto al certificado municipal de 1998 sobre el compromiso de mantenimiento del inmueble, el Tribunal distingue entre voluntad de colaboración institucional y constitución de un derecho de uso:
“Igualmente, insuficiente resulta el certificado de 1998 relativo al compromiso municipal de mantenimiento y conservación de la [sede] como sede de la Fundación. Tal declaración pone de manifiesto una voluntad de apoyo institucional al proyecto cultural desarrollado por la apelante, pero en modo alguno equivale a la adopción de un acuerdo de cesión dominical o de uso con vocación de permanencia y exclusividad.”
4.3. Sobre la doctrina de los actos propios y el carácter demanial del inmueble
La Fundación invocaba, además, la doctrina de los actos propios, alegando que el proceder municipal durante más de veinte años resultaba incompatible con la posterior decisión de recuperar el inmueble. La Sala rechaza este argumento subrayando que dicha doctrina exige actos concluyentes e inequívocos, cualidad que no concurre en una situación de colaboración prolongada pero jurídicamente informal —y que, además, la propia Fundación aceptó en 2017 la entrega de llaves y la suscripción de nuevos convenios temporales, conducta incompatible con la titularidad de un derecho exclusivo y permanente:
“La doctrina de los actos propios invocada por la apelante no puede operar en el sentido pretendido, pues exige la existencia de actos concluyentes, inequívocos y jurídicamente relevantes capaces de generar una confianza legítima incompatible con una actuación posterior contradictoria. Precisamente lo que revela el expediente es la inexistencia de un acto definitivo de cesión y la persistencia, durante años, de una situación de colaboración institucional desprovista de la formalización jurídica necesaria para constituir el derecho alegado.”
Finalmente, la Sala descarta que la falta de constancia de la fecha exacta de inscripción del inmueble en el Inventario municipal como bien de dominio público altere la conclusión alcanzada, pues la controversia no versaba sobre la naturaleza jurídica del bien, sino sobre la inexistencia de un título válido que atribuyera a la Fundación el derecho de uso que sostenía ostentar.
V. Conclusión
La STSJ de Castilla-La Mancha 285/2026 fija un criterio de interés práctico para la gestión municipal de bienes demaniales cedidos de facto, durante largos periodos, a entidades culturales o asociativas mediante protocolos de colaboración, escrituras de autorización o certificados de compromiso institucional que nunca llegaron a plasmarse en un acuerdo formal del órgano municipal competente.
La sentencia confirma que ni un protocolo de colaboración suscrito por representantes políticos e institucionales, ni una escritura de autorización otorgada por un particular ajeno a la titularidad demanial, ni un certificado administrativo de compromiso de mantenimiento, constituyen, por sí solos o en conjunto, título jurídico bastante para constituir un derecho de ocupación exclusiva y permanente sobre un bien de dominio público municipal, en tanto no medie un acuerdo expreso del órgano competente —Pleno o Junta de Gobierno Local— tramitado conforme al procedimiento administrativo correspondiente. La ocupación prolongada, aun consentida durante décadas, se mantiene en el ámbito del precario o de la mera tolerancia mientras no se formalice esa cesión, y la aceptación posterior de convenios temporales por parte del ocupante resulta, además, incompatible con la invocación de un derecho exclusivo y excluyente frente al propietario.
