En el presente análisis examinamos la Resolución 087/2026, de 22 de mayo, de la Titular del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (OARC / KEAO), dictada en el recurso especial en materia de contratación interpuesto contra la adjudicación del contrato de servicios para la gestión de viajes y estancias de la Fundación Cursos de Verano. La resolución, de estimación parcial, ofrece un pronunciamiento de interés práctico sobre dos cuestiones que se plantean con frecuencia en la contratación de servicios remunerados mediante comisión: de un lado, la operatividad del umbral de temeridad del artículo 149 LCSP cuando el procedimiento solo cuenta con dos licitadores y la oferta impugnada consiste en una comisión de 0 €; de otro, el alcance del principio de economía procedimental cuando la eventual estimación del resto de motivos del recurso no alteraría el resultado final de la licitación.
I. Materia objeto de la resolución
La controversia resuelta por el OARC / KEAO tiene por objeto la impugnación de la adjudicación del contrato «Servicios para la prestación por parte de empresas organizadoras de viajes de la gestión de viajes y estancias», tramitado por la Fundación Cursos de Verano de la UPV – UIK, entidad que ostenta la condición de poder adjudicador no Administración Pública a los efectos del artículo 3 LCSP. La licitadora no adjudicataria, interpone recurso especial en materia de contratación contra la adjudicación, articulando su impugnación en dos grandes bloques: i) de un lado, la disconformidad con la puntuación otorgada en determinados criterios de adjudicación, tanto cualitativos como automáticos; ii) de otro, y con carácter principal, la denuncia de que la oferta económica de la adjudicataria —que ofrece 0 € en dos de los conceptos retribuidos mediante comisión— incurre en baja anormal o desproporcionada no justificada, solicitando la exclusión de dicha oferta y la revisión íntegra de la puntuación.
II. Hechos fácticos relevantes
Con fecha 21 de abril de 2026, tuvo entrada en el registro del OARC / KEAO el recurso especial interpuesto por la licitadora. Remitido el recurso al poder adjudicador, la documentación del expediente y el informe del artículo 56.2 LCSP se recibieron entre los días 21 y 23 de abril. Trasladado el recurso a los interesados el 27 de abril, la adjudicataria, presentó sus alegaciones el 6 de mayo.
La carátula del PCAP configura la proposición económica sobre un máximo de 20 puntos, distribuidos entre comisiones por emisión, reemisión y reembolso de billetes de transporte (8 puntos, fijando una comisión máxima admitida de 10 € por cada tipo de transporte) y comisión por gestiones de alquiler de vehículos (2 puntos). El propio apartado L) de la carátula establece como parámetro de anormalidad que el precio de la oferta difiera en más de un 15 % de la media aritmética del resto de las proposiciones, previendo en tal caso la apertura del procedimiento contradictorio de justificación del artículo 149 LCSP.
Al procedimiento concurrieron únicamente dos ofertas: la de la propia recurrente, que propuso una comisión de 6 € para los conceptos de emisión, reemisión y reembolso de billetes de transporte —salvo en «otros transportes», donde ofertó 5 €— y de 5 € para las comisiones de alquiler de vehículos; y la propuesta como adjudicataria, que ofertó 0 € en la totalidad de dichos conceptos.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico resuelto por el OARC / KEAO se articula en torno a dos ejes:
Primero. Si la oferta de 0 € formulada por la adjudicataria en dos conceptos retribuidos mediante comisión incurre en la presunción de baja anormal del umbral de temeridad fijado en la carátula del PCAP —desviación superior al 15 % respecto de la media aritmética del resto de las proposiciones— cuando dicha media se calcula, por concurrir solo dos licitadores, sobre una única oferta de contraste, y si, en tal caso, el poder adjudicador venia obligado a tramitar el procedimiento contradictorio de verificación del artículo 149 LCSP con independencia de que las bases no prohibieran expresamente ofertar a coste cero.
Segundo. Si, conforme al principio de economía procedimental que rige el recurso especial en materia de contratación, procede entrar a resolver sobre el fondo del resto de los motivos impugnatorios —relativos a la puntuación de los criterios cualitativos y automáticos— cuando la eventual estimación íntegra de todos ellos no permitiría a la recurrente alcanzar la puntuación de la oferta adjudicataria ni, por tanto, modificar el resultado de la licitación.
IV. Ratio decidendi
1. El umbral de temeridad aplicado sobre una única oferta de contraste y la obligación de verificación
El Órgano parte de la firmeza de los pliegos —no impugnados en tiempo y forma por ninguna de las partes— para afirmar que el umbral de temeridad fijado en la carátula despliega toda su eficacia con independencia del número de licitadores concurrentes. Frente a la objeción implícita de que la media aritmética prevista por el pliego pierde sentido cuando solo existe una oferta adicional con la que comparar, la resolución es categórica:
“Nos encontramos ante unos pliegos firmes, por lo que las partes deben atenerse a lo que hay en ello establecido. En particular, el umbral de temeridad, no impugnado por ninguna de las partes, prevé la posible existencia de una oferta anormal cuando esta se desvía en un 15 % respecto de la media de las restantes proposiciones. En el presente caso, dicha media se calcula sobre una única oferta adicional, por lo que la oferta de la adjudicataria incurre en dicha presunción.”
De ello extrae el Órgano una consecuencia inmediata: constatada la incursión de la oferta en el umbral objetivo fijado por el propio pliego, el poder adjudicador queda obligado a verificarla, sin que la escasez de comparables permita excepcionar dicha obligación.
2. La admisibilidad en abstracto de las ofertas a coste cero y su distinción respecto de la baja anormal
Sentada la obligación de verificación, la resolución introduce una matización de calado que evita confundir dos planos distintos: la validez abstracta de una oferta a 0 € y la necesidad de que dicha oferta supere, en concreto, el trámite de justificación. Sobre el primer plano, el Órgano recuerda su propia doctrina:
“Tal y como ha afirmado este Órgano (ver, por todas, su Resolución 036/2026), no es infrecuente en el tráfico mercantil, ni tiene nada de reprochable, que los operadores económicos formulen o negocien sus ofertas proponiendo determinadas prestaciones de un contrato sin un precio adicional concretamente asignado para ellas en el contexto de un negocio jurídico que esperan perfeccionar con una contraprestación monetaria que estiman globalmente lucrativa, asumiendo el riesgo de que, finalmente, no se dé tal resultado.”
A ello añade el respaldo expreso del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que admite este tipo de ofertas sin perjuicio del control de viabilidad que corresponde articular a través del cauce contradictorio del artículo 149 LCSP:
“De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) se deduce que incluso las ofertas a “0” euros por el total de la prestación son aceptables en un procedimiento de adjudicación, sin perjuicio de que pueda verificarse su viabilidad mediante el procedimiento que la LCSP prevé en su artículo 149 para las bajas incursas en presunción de anormalidad (STJUE de 10/9/2020, C-367/19, ECLI:EU:C:2020:685), y sin matización alguna sobre su efecto en la valoración del resto de las ofertas.”
La consecuencia práctica de este doble razonamiento es de particular relevancia: el recurso no se estima porque la oferta a 0 € sea, en sí misma, contraria a Derecho —no lo es—, sino porque, al incurrir en la presunción objetiva de anormalidad fijada por el propio pliego, el poder adjudicador omitió tramitar el procedimiento contradictorio de verificación que la propia carátula anudaba a dicha presunción. Se trata, por tanto, de un defecto procedimental —la falta de apertura del trámite de justificación— y no de un reproche sustantivo a la oferta económica presentada.
3. La doctrina de la irrelevancia: el examen del resto de los motivos y el principio de economía procedimental
Sobre el segundo bloque de motivos —relativos a la puntuación de los criterios cualitativos «asistencia en destino» y «acuerdos preferenciales», y de los criterios automáticos «atención fuera de horario» y «servicio de atención de incidencias/emergencias»— el Órgano no entra a resolver sobre el fondo de la controversia, sino que aplica un criterio de relevancia práctica sustentado en el cálculo hipotético de puntuaciones:
“La estimación de lo alegado en los criterios cuya cuantificación depende de un juicio de valor –“Asistencia en destino en cursos complejos/workshops y asistencia de urgencia” y “Acuerdos preferenciales con proveedores de alojamientos y transporte”– podría concederle a la entidad recurrente un total de 7,5 puntos adicionales y –la estimación de lo alegado en relación a los criterios evaluables mediante la utilización de fórmulas “Atención fuera del horario de 8:00 a 18:00 …” y “Servicio de atención de incidencias/emergencias”– podría concederle un total de 40 puntos adicionales, llegando a sumar en total 87,60 puntos, lejos aún de los 97,5 puntos conseguidos por la oferta más ventajosa.”
El Órgano concluye que, en tales circunstancias, no procede entrar en el fondo de la alegación, invocando su propia doctrina en supuestos análogos:
“Este OARC/KEAO ya ha manifestado en ocasiones precedentes en supuestos análogos al que nos ocupa que en estos casos no procede entrar en el fondo de la alegación porque el resultado último del procedimiento permanecería siendo el mismo (en este sentido, ver por todas, la Resolución 7/2019 de este OARC / KEAO).”
Esta doctrina de la irrelevancia —que dispensa al Órgano de resolver sobre el fondo cuando la estimación hipotética de un motivo no alteraría el resultado final del procedimiento de adjudicación— constituye una manifestación del principio de economía procedimental y presenta una utilidad práctica notable: permite concentrar el examen del recurso especial en los motivos con verdadera aptitud para modificar el resultado de la licitación, evitando pronunciamientos sobre cuestiones cuya resolución, en cualquier sentido, resultaría procesalmente estéril.
4. El alcance de la estimación parcial: retroacción al trámite del artículo 149.4 LCSP
Como consecuencia de lo anterior, el recurso se estima parcialmente, pero con un alcance cuidadosamente delimitado: no se excluye directamente la oferta de la adjudicataria —pretensión principal del recurso—, sino que se anula la adjudicación y se ordena la retroacción del procedimiento al momento anterior a la propuesta de adjudicación, para que el poder adjudicador tramite el procedimiento contradictorio del artículo 149.4 LCSP, dando a la adjudicataria la posibilidad de justificar la seriedad y viabilidad de su oferta antes de que se adopte una nueva decisión sobre su admisión o exclusión.
V. Conclusión
La Resolución 087/2026 del OARC / KEAO contiene un criterio de utilidad práctica tanto para los poderes adjudicadores como para los licitadores en contratos retribuidos mediante comisión y en procedimientos de escasa concurrencia. Sus principales aportaciones pueden sintetizarse del siguiente modo:
i. El umbral de temeridad fijado en el pliego sobre la media aritmética del resto de las proposiciones resulta plenamente operativo aunque dicha media se calcule sobre una única oferta de contraste, sin que la escasa concurrencia dispense al poder adjudicador de tramitar el procedimiento de verificación cuando la oferta impugnada incurre en la presunción objetiva fijada por el propio pliego.
ii. Las ofertas a coste cero no son, en abstracto, contrarias a Derecho —ni al amparo de la doctrina administrativa ni de la jurisprudencia del TJUE—, pero su admisibilidad general no exime al poder adjudicador de verificar su viabilidad concreta cuando incurren en la presunción de anormalidad establecida en el pliego.
iii. La doctrina de la irrelevancia permite al órgano de recursos contractuales prescindir del examen de fondo de aquellos motivos cuya estimación hipotética, aun siendo íntegra, no alteraría el resultado final del procedimiento de adjudicación, concentrando así el pronunciamiento en los motivos con verdadera aptitud resolutoria.
iv. La estimación parcial del recurso por defecto de tramitación del procedimiento de justificación no conlleva automáticamente la exclusión de la oferta cuestionada, sino la retroacción de actuaciones para que el poder adjudicador dé al licitador la oportunidad de acreditar la seriedad de su propuesta conforme al artículo 149.4 LCSP.
La resolución recuerda, en definitiva, que el control de las ofertas anormalmente bajas en contratos retribuidos mediante comisión no puede eludirse por el hecho de que solo concurran dos licitadores, y que el respeto al procedimiento contradictorio del artículo 149 LCSP constituye una garantía indisponible tanto para el licitador cuya oferta se cuestiona como para la integridad del proceso de adjudicación.
