En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 445/2026, de 16 de junio de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, recaída en el recurso de apelación n.º 106/2026, en materia de reequilibrio económico de contratos administrativos afectados por la pandemia del COVID-19, y en particular sobre el alcance temporal y probatorio que debe exhibir un concesionario de un aparcamiento público para obtener el restablecimiento del equilibrio económico de su contrato en aplicación del artículo 34.4 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve un recurso de apelación interpuesto por un Ayuntamiento contra la sentencia n.º 44/2026, de 20 de enero, dictada por la Sección de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Instancia de Castellón, plaza n.º 1.
El objeto del recurso lo constituye la impugnación de la sentencia de instancia que había estimado las pretensiones de invalidez jurídica y de reconocimiento de una situación personal individualizada formuladas por una concesionaria frente a la desestimación presunta de tres solicitudes de restablecimiento del equilibrio económico del contrato de construcción y explotación de un aparcamiento subterráneo.
La cuestión jurídica esencial que aborda la Sala consiste en determinar si, en aplicación del artículo 34.4 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, el concesionario de un aparcamiento público que permaneció abierto durante todo el estado de alarma —aunque con una caída sustancial de ingresos— tiene derecho a una indemnización, y, en caso afirmativo, con qué alcance temporal y bajo qué exigencias probatorias.
II. Hechos fácticos relevantes
La demandante presentó ante el Ayuntamiento hasta tres solicitudes de restablecimiento del equilibrio económico del contrato de concesión: los días 20 de julio de 2020, 24 de noviembre de 2020 y 12 de marzo de 2024, esta última cuantificando la pérdida reclamada en 74.000 euros por el periodo comprendido entre el inicio de la pandemia (marzo de 2020) y el 21 de julio de 2020.
Ante la desestimación presunta de dichas solicitudes, la actora acudió a la vía contencioso-administrativa. La sentencia de instancia (44/2026, de 20 de enero de 2026) estimó íntegramente la demanda y condenó al Ayuntamiento a abonar los 74.000 euros solicitados, más los intereses legales desde la fecha de la propia sentencia, sobre la base de que el aparcamiento sufrió una disminución de vehículos en rotación y, probablemente, del número de abonados, sin que constituyera óbice el hecho de que la instalación permaneciera abierta durante el confinamiento.
Para acreditar la pérdida de ingresos, la actora aportó un informe pericial que comparaba los ingresos obtenidos entre marzo y el 21 de julio de 2019 con los del mismo periodo de 2020, reflejando una caída de la cifra de ingresos de explotación más acusada en abril y mayo.
III. Cuestión de debate
El debate procesal se centra, en esencia, en las siguientes cuestiones:
Primero. Si el artículo 34.4 del Real Decreto-ley 8/2020 exige, como requisito ineludible, que el contratista haya solicitado previamente del órgano de contratación una declaración expresa de imposibilidad de ejecución del contrato, y si la ausencia de dicha solicitud —unida al hecho de que el aparcamiento permaneciera abierto durante todo el estado de alarma— impide apreciar el desequilibrio económico invocado.
Segundo. Si la viabilidad de la pretensión indemnizatoria exige acreditar, conforme a la doctrina fijada por el Tribunal Supremo en su sentencia de 18 de diciembre de 2023 (STS 1719/2023) para el sector de autopistas de peaje al amparo del Real Decreto-ley 26/2020, que el margen bruto de explotación del contrato haya tenido un valor negativo durante el periodo de vigencia del estado de alarma.
Tercero. Si, en todo caso, la actora ha aportado prueba suficiente —más allá de la mera disminución porcentual de ingresos— de los gastos soportados y de la ruptura sustancial de la economía concesional durante todo el periodo reclamado (marzo a julio de 2020), o si dicha prueba solo alcanza a sostener el desequilibrio en una parte de dicho periodo.
IV. Ratio decidendi
La Sala estima parcialmente el recurso de apelación del Ayuntamiento, revoca la sentencia de instancia y reduce el alcance temporal de la indemnización reconocida a la concesionaria. La fundamentación jurídica descansa en los siguientes pilares argumentales, construidos sobre el criterio continuado que la propia Sección Quinta viene aplicando en la materia:
A) La ausencia de solicitud previa de imposibilidad de ejecución no impide apreciar el desequilibrio económico
El primer motivo de apelación del Ayuntamiento sostenía que la actora no había interesado del órgano de contratación la declaración de imposibilidad de ejecución del contrato, requisito que, a su juicio, exigía el artículo 34.4 del Real Decreto-ley 8/2020. La Sala rechaza esta interpretación remitiéndose a su propia doctrina, sentada ya en la STSJCV, Sección 5ª, de 27 de octubre de 2023 (ECLI:ES:TSJCV:2023:5288):
«En este apartado primero únicamente señalamos que el tribunal, en ninguno de los supuestos en los que hasta ahora ha comprobado la dicción del artículo 34.4 del Real Decreto-ley 8/2020, ha requerido la ineludible presentación, ante el órgano de contratación, de una previa solicitud de imposibilidad de ejecutar el vínculo convencional de que se trate.»
A ello, añade la Sala, que basta con que la suspensión del contrato haya sido parcial, siempre que afecte a una parte sustancial de este, para que proceda el examen de los perjuicios generados por la pandemia, sin que sea necesaria la imposibilidad total de ejecución ni, por tanto, una petición específica dirigida a obtenerla:
«Si ello es así, resultaba indiferente que esta sociedad hubiese formulado una petición específica dirigida a lograr la íntegra ‘imposibilidad de ejecución’ del contrato.»
B) La doctrina del Tribunal Supremo sobre el margen bruto de explotación negativo no es trasladable al régimen del artículo 34.4 del Real Decreto-ley 8/2020
El segundo motivo de apelación pretendía aplicar al caso la doctrina de la STS 1719/2023, de 18 de diciembre (ECLI:ES:TS:2023:5638), conforme a la cual la viabilidad de la compensación exige acreditar que el margen bruto de explotación haya sido negativo. La parte apelada opuso que dicha sentencia se pronuncia sobre un ámbito sectorial distinto, extremo que la Sala confirma:
«El Ayuntamiento intenta traer a este caso las sentencias del Tribunal Supremo sobre el reequilibrio de autopistas a las cuales se les aplica una normativa distinta» […] «se pronuncia sobre normativa distinta, en concreto sobre el artículo 24 del Real Decreto-ley 26/2020, en los ámbitos de transportes y vivienda.»
La Sala recuerda que el artículo 34.4 del Real Decreto-ley 8/2020 —aplicable a los contratos de concesión de obras y de servicios en general— no exige, en su tenor literal, la acreditación de un margen bruto de explotación negativo, exigencia que sí introdujo, pero solo para las concesiones de autopistas de peaje y autovías de primera generación adjudicadas por el Estado, el artículo 25 del Real Decreto-ley 26/2020. Por ello, el criterio continuado de la Sala se atiene al enunciado normativo del artículo 34.4, sin añadir exigencias procedentes de una norma sectorial distinta.
C) El periodo indemnizable se limita a los meses en los que la prueba pericial acredita una caída sustancial de ingresos
El tercer motivo de apelación cuestionaba que la actora hubiera acreditado la ruptura sustancial de la economía concesional durante todo el periodo reclamado (marzo a julio de 2020), señalando además que el informe pericial se había limitado a analizar la disminución de ingresos, sin examinar los costes soportados. La Sala, distingue entre los meses en los que la caída de ingresos es suficientemente acreditada y aquellos en los que no lo es.
Sobre esta base, la Sala atiende a los porcentajes de reducción de ingresos que arrojan los sucesivos informes, señalando en particular el informe de 17 de julio de 2020:
«Tal como se puede observar en el cuadro anterior, en el ejercicio 2020, se produce una disminución significativa de la cifra de ingresos de explotación respecto a los ejercicios precedentes. Concretamente, respecto al ejercicio 2019, esta disminución se inicia en el mes de marzo con una caída de la cifra de ingresos del 54 %, pasando a una disminución del 81 % y 62 % de los ingresos registrados en los meses de abril y mayo respectivamente.»
En consecuencia, la Sala circunscribe el derecho indemnizatorio de la concesionaria a los meses de marzo, abril y mayo de 2020, excluyendo junio y julio por insuficiencia de la prueba aportada respecto de esos dos meses, y remite el cálculo concreto de la suma debida a los porcentajes de disminución de ingresos que constan en los informes obrantes en el expediente administrativo.
D) Determinación del alcance del fallo y del devengo de intereses
Como consecuencia de lo anterior, la Sala revoca la sentencia de instancia y reconoce a la concesionaria el derecho a ser indemnizada por los perjuicios derivados de la disminución de ingresos ocasionada por las restricciones de movilidad, si bien limitados a los meses de marzo, abril y mayo de 2020 y calculados conforme a los informes periciales aportados. El interés legal del dinero se devenga, no desde la fecha de la sentencia de instancia como había declarado el Juzgado, sino desde la notificación de la propia sentencia de apelación al letrado del Ayuntamiento.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 445/2026 del TSJCV consolida y depura la doctrina de la Sección Quinta sobre el restablecimiento del equilibrio económico de las concesiones administrativas afectadas por la pandemia del COVID-19 en aplicación del artículo 34.4 del Real Decreto-ley 8/2020, precisando tanto los requisitos formales exigibles al concesionario como los límites temporales y probatorios de la indemnización.
Esta doctrina se sustenta en tres fundamentos convergentes:
i) no es exigible que el concesionario haya solicitado del órgano de contratación una declaración expresa de imposibilidad de ejecución del contrato, ni que dicha imposibilidad sea total, bastando con que la suspensión afecte de forma sustancial a una parte relevante de la actividad concesional;
ii) la exigencia de acreditar un margen bruto de explotación negativo, propia del régimen especial de las concesiones de autopistas de peaje conforme al artículo 25 del Real Decreto-ley 26/2020, no es trasladable al régimen general del artículo 34.4 del Real Decreto-ley 8/2020, que no contiene dicha exigencia; y
iii) el alcance temporal de la indemnización queda circunscrito a los meses en los que la prueba pericial acredita, de forma concreta y mes a mes, una caída sustancial de los ingresos de explotación, sin que baste una referencia genérica al impacto de la pandemia sobre el sector para extender la compensación a la totalidad del periodo de vigencia del estado de alarma.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
