En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 471/2026, de 30 de junio de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, recaída en el Rollo de apelación n.º 75/2026, en materia de contratación pública de servicios técnicos de arquitectura, y en particular sobre la procedencia del cobro de honorarios adicionales por la redacción de proyectos modificados y complementarios y por el ejercicio de la dirección facultativa derivada de ellos, cuando el pliego de prescripciones técnicas establecía dicha labor sin generar nuevos honorarios y no fue impugnado en su momento procedimental por el contratista.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso de apelación interpuesto por un contratista, contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Valencia, Plaza n.º 3, de fecha 15 de octubre de 2025, que desestimó íntegramente su demanda frente al Ayuntamiento.
El objeto del recurso lo constituye la impugnación del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local, que estimó solo parcialmente el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución Z-120, de 24 de agosto de 2023, en relación con el incremento de honorarios reclamado por la mercantil recurrente en el marco del contrato para la prestación de los servicios de redacción del proyecto básico y de ejecución, dirección de obra y coordinación de seguridad y salud correspondientes a la adecuación de una infraestructura.
La cuestión jurídica esencial que aborda la Sala consiste en determinar si la Cláusula 28 y los apartados 11 a 14 del Pliego de Prescripciones Técnicas —que imponen al contratista la redacción de los proyectos modificados y complementarios sin generar honorarios adicionales— resultan aplicables a trabajos derivados de un cambio radical de circunstancias y de nuevas peticiones del propio Ayuntamiento, o si, por el contrario, dicha interpretación extensiva vulnera el principio de equilibrio económico del contrato y genera un enriquecimiento injusto en favor de la Administración.
II. Hechos fácticos relevantes
El contrato de servicios técnicos se adjudicó a la actora por importe de 201.896,08 €, mientras que el contrato de obras conexo ascendió a 10.593.697,15 €, habiendo sufrido este último dos modificaciones, lo que representa un incremento del 1,93 % respecto de su importe inicial.
Durante la ejecución de la obra se produjeron cambios respecto del proyecto original derivados, según alega la recurrente, de nuevas prestaciones exigidas por el Consistorio: la sustitución de la piedra de las fachadas norte y este; el cambio total de la estructura de aluminio que soporta los vidrios del vestíbulo acristalado; trabajos de iluminación y climatización en los espacios de circulación del edificio; los trabajos necesarios para implantar una instalación fotovoltaica en parte de la cubierta —de la que el Ayuntamiento obtuvo una subvención de 3.000.000 € por el ahorro energético generado—; reparaciones y refuerzos estructurales en el forjado de cubierta de la sala de exposiciones; la sustitución del pararrayos y de la toma de tierra, inutilizados; y la reparación de las canales de la cubierta abovedada de cobre.
La recurrente incluyó el importe de los honorarios adicionales por la redacción de dichos modificados en la propia solicitud de autorización de los proyectos, que fueron aprobados por el Ayuntamiento y empleados para modificar los contratos de obra; sin embargo, la Resolución Z-120 denegó el incremento de honorarios solicitado, y el posterior Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 12 de abril de 2024 solo lo estimó parcialmente.
III. Cuestión de debate
El debate procesal se centra, en esencia, en las siguientes cuestiones:
Primero. Si la Cláusula 28 y los apartados 11 a 14 del PPT, en cuanto imponen al contratista la redacción de proyectos modificados y complementarios sin generar nuevos honorarios, deben interpretarse restrictivamente —excluyendo los trabajos derivados de circunstancias sobrevenidas ajenas al contratista o de nuevas peticiones de la Administración— o si, por el contrario, alcanzan a la generalidad de los modificados con independencia de su causa, por haber sido así asumido por el contratista al concurrir a la licitación.
Segundo. Si la ejecución de dichos trabajos adicionales sin retribución específica genera, en favor de la Administración, un enriquecimiento injusto que deba compensarse al margen de lo pactado en el pliego, o si, por el contrario, la asunción contractual de ese riesgo por el contratista excluye tal enriquecimiento.
Tercero. Si la falta de impugnación en su momento de la cláusula del pliego —pese a la desestimación del recurso especial en materia de contratación planteado en su día por el Colegio de Arquitectos— impide su control judicial incidental en este procedimiento, y si la desestimación de dicha pretensión de control vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva o genera indefensión por la inadmisión de la prueba testifical-pericial y documental propuesta.
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso de apelación y confirma en todos sus extremos la sentencia de instancia. La fundamentación jurídica descansa en los siguientes pilares argumentales:
A) La naturaleza contractual, y no reglamentaria, de los pliegos determina que su falta de impugnación convalide sus posibles vicios
La Sala recuerda, con cita de la STS de 28 de junio de 2004 —recogida a su vez en la STS 136/2022—, la doctrina consolidada sobre la firmeza de los pliegos no impugnados en su momento:
«la naturaleza contractual, y no reglamentaria, de los Pliegos de cláusulas explica y justifica que la falta de impugnación convalide sus posibles vicios, a menos que se trate de vicios de nulidad de pleno derecho; e, incluso, en este caso en que puede entenderse que la denuncia no está sujeta a plazo preclusivo, habría de seguirse una acción de nulidad con sujeción a los criterios generales de ésta, siempre que resultara a salvo el indicado principio de buena fe y la seguridad jurídica a cuya preservación tiende la firmeza de los actos para quienes los han consentido, aspirando, incluso, en su día, a la adjudicación.»
Sobre esta base, la resolución confirma que la actora no ejercitó, al apercibirse del contenido que estimaba no ajustado a derecho, las acciones legales pertinentes frente a la cláusula, sino que se limitó a solicitar que se tuviera por no puesta, pretensión que no puede acogerse:
«aun cuando una cláusula del pliego sea contraria al ordenamiento jurídico, hasta tanto en cuanto no sea depurada a través de los medios establecidos en derecho, tanto la Administración como el contratista deben cumplirlas y someterse a su contenido.»
B) El compromiso asumido en la licitación no admite una reinterpretación posterior a la luz del principio de riesgo y ventura
La Sala rechaza que la cláusula controvertida constituya un «libro en blanco» que faculte a la Administración a exigir cuantos trabajos estime convenientes a coste cero, pero precisa que el error atribuido a la sentencia apelada no se desprende de la literalidad de las cláusulas 12 a 14 y del apartado 28 del PPT, que no contienen distinción alguna entre modificados ordinarios y modificados derivados de un cambio radical de circunstancias:
«Es evidente que la parte hoy apelante asumió ese compromiso al concurrir a la licitación y suscribir el contrato, no porque las cláusulas controvertidas constituyan un libro en blanco, sino porque, en sus propios términos, concurrió la aceptación y, con ella, el acuerdo de voluntades.»
Añade la Sala que, habiendo existido ya una desestimación firme de la misma cuestión en el recurso especial planteado por el Colegio de Arquitectos, la recurrente debió motivar un nuevo acuerdo de voluntades con carácter previo a la ejecución de las obras que ahora estima no incluidas, sin que baste, frente al pacto, la presunción de que la sola constancia de un precio en el proyecto modificado suponga la aceptación de la Administración, sujeta la modificación del contrato a las estrictas normas de los artículos 203 y siguientes de la LCSP.
C) Ausencia de enriquecimiento injusto: los trabajos formaban parte del objeto contractual asumido por el contratista
La Sala descarta igualmente el segundo motivo de apelación, relativo al pretendido enriquecimiento injusto de la Administración por la recepción de trabajos a precio cero, por partir de una premisa no acreditada:
«parte de la consideración de que se ha producido un enriquecimiento injusto para la Administración, derivado de la recepción de trabajos no incluidos en el contrato a precio 0, afirmación que, como la anterior, parte de la base de estimar las obras excluidas del contrato, obviando la amplitud de los términos de los Pliegos, que asumió al contratar.»
Esta conclusión se apoya en la doctrina, ya asentada en la sentencia de instancia y asumida por la Sala, conforme a la cual el sometimiento del contrato al principio de riesgo y ventura excluye la existencia de enriquecimiento injusto cuando la prestación adicional está expresamente prevista y fue aceptada por las partes sin impugnar su contenido obligacional:
«sometido el contrato al principio de riesgo y ventura, aun cuando la existencia de trabajos adicionales en relación al objeto del contrato debiera abonarse so pena de enriquecimiento injusto de una de las partes del mismo, se excluye la existencia de dicha injusticia en el caso en que esté expresamente prevista, y aceptada por las partes sin impugnar su contenido obligacional, que una de ellas debe realizar, sin derecho alguno a retribución adicional por formar parte del objeto del contrato y no ser por tanto un trabajo adicional.»
D) Irrelevancia de la doctrina de los actos propios y de la valoración del recurso especial del Colegio de Arquitectos
Respecto de la invocación de la doctrina de los actos propios, la Sala confirma que la aprobación por el Ayuntamiento de los proyectos modificados no constituye un acto propio que genere en la recurrente la confianza legítima de percibir honorarios no pactados contractualmente, pues la aceptación de un modificado no equivale a la aceptación de honorarios adicionales para su redacción.
E) Inexistencia de vulneración de la tutela judicial efectiva ni de indefensión por denegación de prueba
La Sala rechaza el motivo relativo a la infracción del artículo 24 de la Constitución, recordando que el derecho a la tutela judicial efectiva consiste en obtener de los órganos jurisdiccionales una resolución razonable, motivada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones deducidas, y que la desestimación de una pretensión no equivale a su falta de enjuiciamiento:
«la parte sitúa la vulneración no en la negativa al control judicial de la cláusula, sino en la desestimación de su pretensión al efecto, lo que en modo alguno puede ser declarado como tal vulneración.»
Tampoco aprecia indefensión derivada de la inadmisión de la prueba testifical-pericial del director de obra y de la documental sobre los modificados, por tratarse de una controversia estrictamente jurídica:
«la razón del resultado obtenido en la instancia es una cuestión estrictamente jurídica, ajena por tanto al mayor o menor éxito probatorio en cuanto a la realización de las obras.»
V. Conclusión
La Sentencia n.º 471/2026 del TSJCV consolida una doctrina de interés práctico para los contratistas de servicios técnicos —arquitectos, ingenieros y direcciones facultativas— que concurren a la licitación de contratos públicos vinculados a la ejecución de obras: la firmeza del pliego como lex contractus, una vez consentido por falta de impugnación en plazo, no admite su reinterpretación ex post a través de la mera solicitud de que una cláusula se tenga por no puesta, ni siquiera cuando el contratista invoque el principio de equilibrio económico o la prohibición de enriquecimiento injusto.
Esta doctrina se sustenta en tres fundamentos convergentes:
i) la falta de impugnación de una cláusula del pliego en el momento procedimental oportuno —incluso cuando existió un recurso especial en materia de contratación desestimado por el mismo motivo— convalida sus posibles vicios, salvo que se trate de vicios de nulidad de pleno derecho canalizados a través de la acción correspondiente, sin que la simple pretensión de que se tenga «por no puesta» sea cauce idóneo para su control incidental;
ii) el enriquecimiento injusto queda excluido cuando la prestación adicional reclamada se encuentra expresamente prevista en el pliego y fue aceptada por el contratista sin impugnación al concurrir a la licitación, en aplicación del principio de riesgo y ventura que rige la contratación pública; y
iii) ni la desestimación de una pretensión de control judicial de la cláusula, ni la inadmisión de prueba en una controversia de naturaleza estrictamente jurídica, constituyen por sí solas vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva ni generan indefensión constitucionalmente relevante.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
