En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 567/2026, de 16 de septiembre de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana en el recurso contencioso-administrativo n.º 588/2025, en materia de concesiones de dominio público portuario, sobre el alcance del derecho del concesionario a obtener la modificación del tráfico mínimo anual comprometido en el título concesional, la exigencia de que la solicitud sea “razonada” y se funde en una circunstancia nueva con incidencia acreditada en la anualidad para la que se pide, el valor de la conformidad prestada por el concesionario en el acta de replanteo y en la modificación no sustancial de 2017 como límite a la reapertura de causas ya conocidas y compensadas, y el juego del principio de riesgo y ventura frente a factores empresariales, laborales, penales y sanitarios ajenos a la Autoridad Portuaria, con especial atención al régimen jurídico propio de las concesiones demaniales, excluidas de la legislación de contratos del sector público.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve, en única instancia, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la sociedad titular de la concesión de dominio público portuario de una terminal polivalente contra la Resolución de 16 de abril de 2025 de la Autoridad Portuaria (APV), que desestimó el recurso de reposición deducido frente al acuerdo de su Consejo de Administración denegatorio de la solicitud de minoración del tráfico mínimo anual comprometido por la concesionaria para la anualidad 2022.
El tráfico mínimo, previsto en la cláusula 17.ª del Pliego de Condiciones de la concesión y exigido por los artículos 73.5 y 87 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre (TRLPEMM), no es una magnitud meramente programática: su incumplimiento determina la penalización correspondiente y, además, opera como suelo de la cuota de la tasa de actividad, que no puede ser inferior al resultado de aplicar el tipo de gravamen al tráfico mínimo comprometido. De ahí la relevancia económica de la pretensión.
II. Hechos fácticos relevantes
La concesión se adjudicó el 9 de diciembre de 2013, por un plazo de 25 años. La cláusula 17.ª del Pliego fijaba una actividad mínima de 750.000 toneladas el tercer año, 1.000.000 el cuarto y 1.250.000 el quinto y siguientes, con la posibilidad de que el licitador ofertase cifras superiores, que pasarían a ser la actividad mínima exigible. La concesionaria ofertó 1.275.000 toneladas anuales a partir del quinto año. La misma cláusula reconocía que, “a solicitud razonada del concesionario, las magnitudes establecidas como actividad mínima podrán ser modificadas por el Consejo de Administración de la APV a propuesta de la Dirección General de la misma”.
En el acta de replanteo y entrega de 27 de enero de 2014 se hizo constar que la superficie efectivamente entregada era de 106.677 m², un 12,19 % inferior a los 121.482 m² previstos en el Pliego de Bases, hecho admitido por ambas partes. Según la demanda, esa merma redujo la capacidad de almacenamiento en campa e impidió la operativa simultánea de dos buques por no haberse completado un tacón. Consta también en el acta que la concesionaria manifestó su conformidad con el replanteo. La APV redujo la tasa de ocupación, pero no, según la actora, las toneladas exigibles en la misma proporción.
En 2017, el Consejo de Administración de la APV acordó una modificación no sustancial de la concesión consistente en la minoración temporal del ámbito espacial en los 30 metros de zona de maniobra del Muelle Norte 2 (19.274 m²) y en la reducción del tráfico mínimo a 369.000 toneladas anuales, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2019 o hasta la entrada en funcionamiento del Puesto de Inspección Fronterizo (PIF) del Puerto de Sagunto. La causa declarada fue facilitar la viabilidad de la explotación ante la falta de PIF y la diferencia entre la superficie licitada y la finalmente concesionada, elementos que el propio acuerdo calificó de “carácter esencial para la correcta y plena explotación de la terminal”. El PIF entró en funcionamiento en junio de 2021.
Para el ejercicio 2021, un informe de la Unidad Organizativa Comercial y Desarrollo de Negocio de la APV, de 4 de diciembre de 2021, apreció que “persistían los mismos elementos circunstanciales que motivaron la minoración de volumen de tráfico para los ejercicios 2017, 2018 y 2019” y la concesionaria propuso, “por coherencia con el proceder anterior”, reducir el tráfico mínimo un 56,8 %, hasta 550.000 toneladas.
El 18 de noviembre de 2022, la concesionaria reiteró la petición para el ejercicio 2022, inicialmente hasta 550.000 toneladas y, en rectificación formulada ese mismo día, hasta 670.000 toneladas. La APV la denegó y desestimó después la reposición mediante la resolución de 16 de abril de 2025 objeto del recurso.
III. Cuestión de debate
El debate procesal se centró, sustancialmente, en la siguiente cuestión:
¿Tiene derecho el titular de una concesión de dominio público portuario a obtener la minoración del tráfico mínimo anual comprometido para una anualidad concreta invocando circunstancias (reducción de la superficie entregada, ausencia del Puesto de Inspección Fronterizo, conflictos laborales, hechos delictivos o la pandemia) que conocía desde el inicio de la concesión, que consintió o que ya fueron objeto de una modificación temporal anterior; o, por el contrario, la “solicitud razonada” que exige el Pliego impone acreditar una circunstancia nueva con incidencia real en la anualidad para la que se pide la modificación, de modo que, en su defecto, rige el principio de riesgo y ventura y el tráfico mínimo ofertado resulta plenamente exigible?
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso, declara conforme a Derecho la resolución de la APV. Su razonamiento se articula en los siguientes bloques argumentales.
A) El régimen jurídico de la concesión demanial portuaria: legislación sectorial, legitimidad del tráfico mínimo y menor responsabilidad de la Administración concedente
La Sala comienza por delimitar el marco normativo aplicable, cuestión que no es neutra, pues de ella depende la intensidad de las obligaciones que pesan sobre la Administración. Para ello acude a su propia doctrina y, en particular, a la Sentencia n.º 1/2025, de 7 de enero (recurso 308/2023), que recuerda la exclusión de las concesiones demaniales del ámbito de la legislación de contratos del sector público:
“En cuanto a la legislación aplicable, las concesiones demaniales se encuentran excluidas de la aplicación de la normativa de contratación tal y como establece el artículo 9.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (…). Por tanto, en principio la normativa aplicable será el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (en adelante TRLPEMM).”
De esa misma sentencia extrae la Sala una distinción de gran calado práctico entre la concesión de servicio público y la concesión de dominio público, que proyecta sobre el reparto de riesgos entre concedente y concesionario:
“La segunda de las cuestiones debemos centrarla en diferenciar las concesiones de servicio público donde la Administración fija el régimen jurídico, tarifas, plazos etc. y se responsabiliza de la buena marcha del servicio por ser de su competencia; en cambio, en las concesiones de dominio público la Administración cobra un canon, alquiler o tarifa y no influye en el régimen jurídico de la empresa ni toma decisiones respecto de la misma; únicamente se encarga del cobro de la contraprestación y del buen uso y cuidado del Dominio público. Obviamente, al no poder recibir instrucciones hacía la actividad que despliega la empresa o entidad concesionaria su responsabilidad es menor que en las concesiones de servicio público.”
Este punto de partida es decisivo para comprender el resultado del litigio. Buena parte de la argumentación de la demanda, confianza legítima, actos propios, equilibrio de la explotación, pasividad de la Autoridad Portuaria ante hechos ilícitos, descansaba implícitamente sobre una lógica próxima a la del contrato concesional de servicio público, en la que la Administración garantiza la viabilidad de la explotación. La Sala la desplaza: en la concesión demanial, la Administración se limita a poner a disposición el dominio público y a percibir la contraprestación, y la suerte económica de la actividad corresponde al concesionario. Esta confusión resulta determinante a la hora de dirimir las vicisitudes existentes.
B) El derecho a la modificación del tráfico mínimo existe, pero está condicionado a una “solicitud razonada”
La Sala no niega el derecho de la concesionaria a instar la modificación; al contrario, lo califica expresamente de “indiscutible”, con doble anclaje en el artículo 88 TRLPEMM, que habilita a la Autoridad Portuaria para autorizar modificaciones de las condiciones concesionales a instancia del interesado, y en la cláusula 17.ª del Pliego:
“Y es este contexto de conformidad de ambos es donde debe analizarse el indiscutible derecho a la modificación que, además de reconocida legalmente como ya hemos visto y reproducido, le asiste a tenor de lo dispuesto en la Cláusula 17 del Pliego que sólo le impone la obligación de que su solicitud sea razonada: ‘A solicitud razonada del concesionario, las magnitudes establecidas como actividad mínima podrán ser modificadas por el Consejo de Administración de la APV a propuesta de la Dirección General de la misma’.”
La clave del pronunciamiento reside en el contenido que la Sala atribuye a esa exigencia de motivación. El derecho a solicitar la modificación no equivale a un derecho a obtenerla, ni la mera invocación de dificultades en la explotación basta para desplazar el compromiso asumido. “Razonada” significa, en la interpretación de la Sala, justificada en una razón que opere precisamente en la anualidad para la que se pide la minoración y que altere la situación del concesionario respecto de la que él mismo aceptó. El tráfico mínimo es un compromiso anual, y su modificación ha de fundarse en causas igualmente referidas a ese ejercicio.
La Sala sitúa además este análisis en el “contexto de conformidad de ambos”, expresión que anticipa el argumento central de la sentencia: la petición no se examina en abstracto, sino a la luz de la conducta previa de la concesionaria frente a las mismas circunstancias que ahora invoca.
C) La conformidad de la concesionaria en el replanteo de 2014 y en la modificación de 2017 impide reabrir la reducción de superficie sin una circunstancia nueva
El primer y principal motivo de la demanda, la merma del 12,19 % de la superficie entregada y sus consecuencias sobre la capacidad de almacenamiento y la operativa de buques se desestima con base en la conformidad reiterada de la concesionaria. La Sala identifica dos momentos en los que esta aceptó la situación creada respecto de la que existía al aprobarse los pliegos y formular su oferta:
“Hemos visto, como hechos no discutidos, que el inicio de la concesión de dominio público portuario se produce el 1-1-2014 y que ya desde ese mismo momento, la empresa hoy demandante, tiene conocimiento de la reducción de terrenos, respecto a los que figuraban en los Pliegos, reducción que (están también conformes las partes) produjo una serie de consecuencias en 2017, libremente aceptadas por la demandante, por tanto, existen dos momentos determinantes de una conformidad de la actora con la situación creada ex novo, respecto al momento de aprobación de los Pliegos y formulación de su oferta: el inicio de la concesión en 2014 y la modificación parcial y temporal acordada por la APV.”
El primero es el acta de replanteo de 27 de enero de 2014, en la que la concesionaria, conociendo ya la menor superficie, manifestó su conformidad. El segundo es la modificación no sustancial de 2017, que redujo temporalmente el tráfico mínimo a 369.000 toneladas precisamente para atender, entre otras causas, a la diferencia de superficie, y que la concesionaria consintió. Esa modificación tenía un horizonte temporal definido y, una vez agotado, el título concesional recuperó su contenido originario.
Sobre esa base, la Sala formula la razón de decidir con una doble motivación que merece reproducirse íntegramente:
“Y, en este caso, no se ha justificado ninguna razón, a juicio de esta Sala, por el que deban modificarse, en la anualidad que se solicita, los tráficos mínimos establecidos, habida cuenta del transcurso de ocho años desde el inicio de la explotación de la concesión, cinco desde la modificación operada por la APV y consentida por la actora y sin que se haya producido recientemente incidencia nueva alguna, respecto a la reducción de superficie, que determine una nueva situación del concesionario que, razonablemente, pueda justificar la petición que realiza, razones todas ellas que llevan a desestimar este primer motivo de su demanda por concurrir esa doble motivación: su aceptación a lo largo de los años transcurridos y la falta de prueba de circunstancia nueva que determine la modificación pretendida para la anualidad 2022.”
Conviene subrayar el alcance de este razonamiento. La Sala no afirma que la reducción de superficie carezca de relevancia económica, la propia APV la reconoció al rebajar la tasa de ocupación y al acordar la modificación de 2017, sino que se trata de una circunstancia originaria, conocida, consentida y ya tomada en consideración, que no puede reactivarse ocho años después como fundamento autónomo de una nueva minoración. Lo determinante es la ausencia de una “incidencia nueva”, de un hecho sobrevenido que coloque al concesionario en una situación distinta de la que aceptó.
D) Las demás causas invocadas: falta de prueba de su incidencia en 2022 y ajenidad a la relación concesional
El resto de motivos corre “la misma suerte desestimatoria”, por razones que la Sala agrupa en dos órdenes. El primero es probatorio y temporal. Respecto de la pandemia, la Sala recuerda que ya determinó en su día la adopción de medidas y que no se ha acreditado su incidencia concreta en el ejercicio controvertido:
“Por lo que se refiere a los demás invocados, han de correr la misma suerte desestimatoria, teniendo en cuenta que la incidencia del Covid-19, determinante de medidas ya adoptadas en su día, no se ha acreditado tampoco que supongan la incidencia que afirma la demandante en la anualidad a la que se refiere la presente reclamación.”
La misma lógica alcanza a la falta del Puesto de Inspección Fronterizo: instalado en junio de 2021, difícilmente podía invocarse como causa de minoración del tráfico de 2022 sin una prueba específica de sus efectos residuales, prueba que no se aportó. La Administración había destacado, además, que la inexistencia del PIF era conocida por la concesionaria al concurrir a la licitación y que la STS 1085/2021 había excluido la responsabilidad de la APV por ese motivo.
El segundo orden de razones atiende a la ajenidad de ciertos hechos a la relación entre la Autoridad Portuaria y la concesionaria:
“Y, por último, en cuanto a los hechos delictivos, su valoración no corresponde a esta jurisdicción, sino a la que ha tenido conocimiento de todos ellos, en cuyo seno debe llevarse a cabo también el resarcimiento, en su caso y respecto a los conflictos laborales con los estibadores, se consideran cuestiones completamente ajenas a la relación entre la APV y la concesionaria, perteneciendo al ámbito estrictamente empresarial de ésta.”
V. Conclusión
La Sentencia n.º 567/2026 de la Sección Quinta del TSJCV consolida la doctrina de la Sala sobre la exigibilidad del tráfico mínimo en las concesiones de dominio público portuario y ofrece criterios de utilidad tanto para los concesionarios que pretendan revisar sus compromisos de actividad como para las Autoridades Portuarias que deban resolver esas solicitudes, sustentándose en las siguientes conclusiones convergentes:
i) las concesiones demaniales portuarias están excluidas de la legislación de contratos del sector público y se rigen por el TRLPEMM; a diferencia de la concesión de servicio público, la Administración concedente no asume la buena marcha de la explotación, sino la puesta a disposición del dominio público y el cobro de la contraprestación, por lo que su responsabilidad frente al concesionario es menor;
ii) el tráfico mínimo es una obligación legal y concesional (artículos 66.3, 73.5 y 87 TRLPEMM y Regla 27 de la Orden FOM/938/2008) cuya fijación es ajustada a Derecho, más aún cuando su cuantía procede de la oferta libremente formulada por el propio concesionario en la licitación;
iii) el concesionario tiene un derecho “indiscutible” a solicitar la modificación del tráfico mínimo, pero la exigencia de “solicitud razonada” impone justificar una circunstancia nueva, sobrevenida y con incidencia acreditada en la anualidad concreta para la que se pide la minoración;
iv) la conformidad prestada en el acta de replanteo y la aceptación de una modificación temporal posterior impiden reabrir años después, como fundamento autónomo de una nueva minoración, circunstancias originarias ya conocidas, consentidas y compensadas, y una modificación temporal no genera un derecho a su prórroga indefinida mientras subsistan las causas que la motivaron; y
v) los factores empresariales, laborales, penales o sanitarios ajenos a la Autoridad Portuaria, o cuya incidencia en el ejercicio controvertido no se acredita, se integran en el riesgo y ventura del concesionario y no justifican la reducción del compromiso de actividad, debiendo el resarcimiento de los daños causados por ilícitos de terceros buscarse en la jurisdicción competente.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
