En el presente análisis examinamos la Resolución n.º 439/2026, de 3 de septiembre de 2026, del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid (en adelante, TACP), dictada en el recurso n.º 411/2026, interpuesto por un despacho profesional contra el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares del contrato de “Servicio de asistencia técnica para la defensa y asesoramiento jurídico del Ayuntamiento”. La resolución, parcialmente estimatoria, ofrece un criterio de indudable interés práctico para las entidades locales que externalizan su defensa jurídica sobre tres cuestiones: i) la legitimación del operador económico que no ha presentado oferta para impugnar los pliegos cuando sus cláusulas le impiden concurrir en condiciones de igualdad; ii) la ilegalidad de un criterio de adjudicación que puntúa la mera pertenencia, en situación de excedencia, a determinados cuerpos funcionariales, por no constituir un verdadero plus de experiencia vinculado al objeto del contrato en los términos del artículo 145 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP); y iii) la conformidad a Derecho de una solvencia técnica que exige al personal adscrito experiencia previa en la defensa de Entidades Locales.
I. Materia objeto de la resolución
La controversia resuelta por el TACP tiene por objeto la impugnación directa del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (en adelante, PCAP) de un contrato de servicios de asistencia técnica para la defensa y asesoramiento jurídico de un Ayuntamiento, tramitado mediante procedimiento abierto con pluralidad de criterios de adjudicación y sin división en lotes. El recurso especial en materia de contratación fue interpuesto por un despacho profesional que no llegó a presentar oferta y en él se solicitaba la nulidad de dos cláusulas del PCAP: el criterio de adjudicación evaluable automáticamente del apartado 9.2.2, denominado “Experiencia adicional en administración pública”, dotado con un máximo de 10 puntos; y el requisito de solvencia técnica consistente en la adscripción de un equipo mínimo de dos abogados con experiencia acreditada en la defensa de Entidades Locales.
II. Hechos fácticos relevantes
El 29 de julio de 2026 se publicaron en la Plataforma de Contratación del Sector Público el anuncio de licitación y los pliegos rectores del contrato. De los 100 puntos posibles, 70 correspondían a aspectos cualitativos y 30 a la oferta económica; dentro de los 60 puntos evaluables automáticamente, se atribuían 10 puntos a la experiencia adicional en la Administración Pública, 15 a la experiencia jurisdiccional específica, 5 a la adscripción de letrados adicionales y 30 a la oferta económica.
El apartado 9.2.2 del PCAP otorgaba 5 puntos, con un máximo de 10, “por cada abogado perteneciente al cuerpo de Abogados del Estado, Magistrados, Ministerio Fiscal, funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional u otros cuerpos de la Administración Local, Autonómica o Estatal Nivel A1 para cuyo acceso se exija estar en posesión de la licenciatura o grado en Derecho, en excedencia, con el compromiso de adscripción a la ejecución de este contrato”, debiendo acreditarse mediante certificados la pertenencia al cuerpo y la situación administrativa de excedencia. Por su parte, en materia de solvencia técnica, el PCAP exigía, además de la relación de principales servicios de los tres últimos ejercicios, la asignación de un equipo técnico mínimo integrado por un abogado con antigüedad mínima de 10 años en el ejercicio de la abogacía que, al menos en los últimos tres años, hubiera ejercido la defensa de Entidades Locales en un mínimo de 30 procedimientos judiciales, y otro con antigüedad mínima de 5 años y un mínimo de 15 procedimientos en idéntico ámbito.
El 3 de agosto de 2026, dentro del plazo de presentación de ofertas y sin haber concurrido a la licitación, la recurrente interpuso recurso especial en materia de contratación, alegando que el criterio del apartado 9.2.2 resultaba discriminatorio y desproporcionado, que premiaba un estatus formal desconectado de la prestación real, y que la solvencia técnica restringía injustificadamente la concurrencia de profesionales con amplia experiencia contencioso-administrativa no adquirida en la defensa de Entidades Locales.
III. Cuestión de debate
El debate se articula en torno a tres cuestiones: primera, si un operador económico que no ha presentado oferta ostenta legitimación activa ex artículo 48 LCSP para impugnar los pliegos. La segunda, si resulta conforme con los artículos 1, 64, 132.1 y 145 LCSP un criterio de adjudicación que atribuye hasta 10 puntos a la adscripción al contrato de letrados pertenecientes, en excedencia, a determinados cuerpos funcionariales o carreras públicas, o si, por el contrario, dicho criterio no valora un verdadero plus de experiencia vinculado al objeto del contrato y genera una discriminación injustificada entre licitadores; y tercera, si la exigencia, como solvencia técnica, de que los abogados adscritos acrediten experiencia en la defensa de Entidades Locales en un número mínimo de procedimientos judiciales restringe indebidamente la concurrencia o resulta compatible con el artículo 90.4 LCSP.
IV. Ratio decidendi
1. La legitimación del no licitador para impugnar los pliegos cuando sus cláusulas le impiden concurrir en condiciones de igualdad
El Tribunal aborda, en primer lugar, la legitimación de la recurrente, constatando que no figuraba en la relación de licitadores que habían presentado oferta. Partiendo de la doctrina del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, que conciben el interés legítimo como la titularidad de una ventaja o utilidad jurídica cierta y no meramente hipotética, el TACP recuerda su criterio general restrictivo y la excepción que lo matiza:
“En este sentido, este Tribunal viene restringiendo la legitimación a priori para interponer el recurso especial a quienes hayan sido parte del procedimiento y, trasladado este criterio a las impugnaciones de pliegos resulta, con carácter general, que únicamente los licitadores están legitimados para impugnar los pliegos. Sin embargo, esta afirmación se matiza para permitir la impugnación de los pliegos a aquellas personas que no hayan podido tomar parte en la licitación precisamente por el motivo en que fundamentan su recurso.”
De este modo, el Tribunal reconoce la legitimación de la recurrente no por su condición de operador del sector, sino porque la configuración del criterio de adjudicación, dado su peso relativo y la naturaleza del perfil exigido, le privaba de una posibilidad real de resultar adjudicataria. Es relevante advertir que el juicio sobre la legitimación se anticipa, en buena medida, al juicio sobre el fondo: es la propia aptitud excluyente del criterio la que abre la puerta al recurso del no licitador.
2. La pertenencia a un cuerpo funcionarial no es un plus de experiencia: vulneración de los requisitos del artículo 145.5 LCSP
El núcleo de la resolución se encuentra en la calificación del criterio. El Tribunal admite, con cita de su propia doctrina y de la Resolución del TACRC 1543/2023, de 30 de noviembre, que la organización, cualificación y experiencia del personal adscrito puede operar como criterio de adjudicación en los servicios intelectuales. Sin embargo, niega que el criterio impugnado valore realmente experiencia:
“(…) no se está valorando la experiencia adicional de los perfiles aportados para cumplir el compromiso de medios, sino el tener una determinada titulación o pertenencia a cuerpo funcionarial, sin que se exija una experiencia o trayectoria en el citado cuerpo, sino que la experiencia adicional, se estima ya que obra al pertenecer a un cuerpo funcionarial concreto y ello con independencia de que esté recién incorporado o lleve años en dicho cuerpo, con la única condición de estar en excedencia y ello con independencia de las funciones desempeñadas en el ejercicio de sus funciones como funcionario de los citados cuerpos.”
Esta es, a nuestro juicio, la clave interpretativa de la resolución: el criterio no premia lo que el profesional ha hecho, sino lo que el profesional es. El pliego presume, sin margen de prueba en contrario, que la pertenencia a un cuerpo de nivel A1 lleva aparejada una experiencia cualificada, cuando lo cierto es que un funcionario recién ingresado y en excedencia inmediata obtendría idéntica puntuación que otro con décadas de ejercicio efectivo, y ambos más que un abogado colegiado con larga trayectoria en la defensa de Administraciones Públicas. De ahí que el Tribunal concluya en su efecto discriminatorio:
“Por tanto, al otorgarle un peso de 10 puntos, puede determinar de facto que solo los despachos que tengan en plantilla a un abogado procedente de los cuerpos funcionariales mencionados, pueden acceder en condiciones de ser adjudicatarios al citado contrato; por lo que dicho criterio de adjudicación es claramente discriminatorio, otorgando una ventaja decisiva a aquellos licitadores que tienen a dicho personal en su plantilla, frente a los que pueden tener una larga experiencia en los ámbitos del asesoramiento que se solicitan, pero que no hayan contratado previamente a dichos profesionales y sin que la pertenencia a dichos cuerpos determine un plus de experiencia sobre la mínima exigida, ya que no se contemplan las funciones desarrolladas como tales funcionarios.”
El Tribunal rechaza expresamente el argumento del órgano de contratación según el cual nada impedía a la recurrente concurrir en condiciones de igualdad aunque no obtuviera la puntuación deseada, pues la empresa que carezca de dichos perfiles “aunque tenga experiencia sobrada en dichos ámbitos, parte de una clara desventaja, ya que 10 puntos sobre la puntuación total, puede generar una clara discriminación”. Tampoco resulta decisivo, por tanto, el peso relativo del criterio, que el Ayuntamiento consideraba no predominante: en un contrato de servicios jurídicos en el que las diferencias de puntuación entre despachos solventes suelen ser estrechas, 10 puntos pueden decidir la adjudicación. Sobre esta base, el TACP contrasta el criterio con los requisitos generales del artículo 145.5 LCSP, concluyendo que no se cumple ninguno de ellos:
“- No está claramente vinculado con el objeto del contrato, en el sentido de entender esta vinculación referida a las prestaciones en sí mismas objeto del contrato pues un título de funcionario de un cuerpo concreto no es un plus de experiencia sobre la solvencia exigida
– La justificación de dicho criterio expuesta anteriormente en esta resolución entendemos que no es suficiente.
– No está formulado de manera objetiva y transparente y su valoración no garantiza de manera igualitaria y limitada para el órgano de contratación.
– No guarda la debida proporcionalidad (…)”
El Tribunal remata su razonamiento con una afirmación de alcance para la configuración de futuros pliegos, al situar la habilitación profesional del abogado colegiado como punto de partida y reconducir cualquier exigencia adicional a la experiencia efectivamente acreditada:
“El abogado colegiado ya posee cualificación profesional suficiente para ejercer su profesión, es decir, ya se encuentra habilitado simplemente por el hecho de estar colegiado, extremo que de entrada permite suponer que está capacitado para prestar servicios en todos y cada uno de los ámbitos del Derecho, máxime cuando se acredite experiencia en el ámbito privado, si el órgano de contratación tiene a bien exigir una mayor experiencia a la mínima exigida de 10 o 15 años, podrá establecerla como criterio de adjudicación, pero ese plus de experiencia no lo determina el pertenecer a un cuerpo de funcionarios determinado.”
3. La validez de la solvencia técnica que exige al personal adscrito experiencia en la defensa de Entidades Locales
La segunda pretensión anulatoria corre distinta suerte. La recurrente sostenía que exigir a los dos abogados del equipo mínimo experiencia en la defensa de Entidades Locales en un mínimo de 30 y 15 procedimientos judiciales, respectivamente, excluía a profesionales con amplia experiencia contencioso-administrativa adquirida en otros ámbitos. El Tribunal rechaza este motivo atendiendo a una lectura sistemática del PCAP: la solvencia técnica de la empresa se acredita, para las empresas con antigüedad igual o superior a cinco años, mediante la relación de principales servicios de naturaleza análoga (CPV 791), admitiendo expresamente destinatarios públicos o privados; y, para las de nueva creación, mediante la cualificación del personal técnico, sin que en ningún caso se exija a la propia empresa haber contratado con Entidades Locales. De ahí su conclusión:
“Por tanto, no puede estimarse que la solvencia exigida impida presentarse a las empresas de nueva creación, puesto que la prestación de servicios jurídicos previos con la Administración se exige para el personal que se adscriba al contrato, no con respecto a la empresa en sí, por lo que es acorde al artículo 90.4 de la LCSP.”
La distinción resulta técnicamente coherente con el sistema de la LCSP: una cosa es la solvencia de la empresa, que no puede quedar condicionada a un historial contractual con el sector público, y otra la adscripción de medios personales ex artículo 76.2 LCSP, que permite al órgano de contratación exigir que quienes van a ejecutar efectivamente la prestación reúnan un perfil idóneo para el objeto del contrato. Ahora bien, no deja de advertirse cierta tensión con la propia doctrina que el Tribunal transcribe en la misma resolución, procedente de su Resolución 341/2020, conforme a la cual “limitar la experiencia a los contratos suscritos con entidades locales no puede encontrar defensa ni amparo en la actual legislación en materia contractual ni en su interpretación desde hace años”, y conforme a la cual “la misma aptitud tendrá un abogado que demanda que otro que defiende dentro del derecho administrativo”. El TACP resuelve esta aparente contradicción desplazando el análisis de la empresa a la persona: la restricción sería inadmisible como condición de aptitud del licitador, pero no como requisito del equipo que ejecutará el servicio. Queda abierta, en todo caso, la cuestión de si un umbral exigente de procedimientos en defensa exclusiva de Entidades Locales puede, en la práctica, producir un efecto restrictivo equivalente al que el Tribunal ha censurado en el criterio de adjudicación.
En consecuencia, el Tribunal estima parcialmente el recurso, anula la cláusula 9.2.2 del PCAP y, con ella, el procedimiento de licitación, levanta la suspensión acordada y requiere al órgano de contratación para que le dé conocimiento de las actuaciones adoptadas en cumplimiento de la resolución, de conformidad con el artículo 57.4 LCSP.
V. Conclusión
La Resolución 439/2026 del TACP contiene un criterio de utilidad práctica tanto para las entidades locales que licitan la externalización de su asesoramiento y defensa jurídica como para los despachos profesionales que concurren a este tipo de contratos. Sus principales aportaciones pueden sintetizarse del siguiente modo:
i. El operador económico que no ha presentado oferta ostenta legitimación para impugnar los pliegos cuando las cláusulas recurridas le impiden participar en la licitación en un plano de igualdad o con posibilidades reales de resultar adjudicatario, sin que ello suponga admitir una acción popular basada en el mero interés por la legalidad abstracta del procedimiento.
ii. La experiencia del personal adscrito puede valorarse como criterio de adjudicación en los contratos de servicios intelectuales ex artículo 145.2.2.º LCSP, siempre que constituya un verdadero plus sobre la exigida como solvencia y redunde en una mejor ejecución del contrato; no cabe valorar como criterio de adjudicación la experiencia ya computada a efectos de solvencia.
iii. La mera pertenencia, en situación de excedencia, a un cuerpo funcionarial o carrera pública (Abogados del Estado, Carrera Judicial o Fiscal, habilitados nacionales o cuerpos A1 con titulación en Derecho) no acredita por sí misma experiencia alguna, pues se valora con independencia de la antigüedad y de las funciones efectivamente desempeñadas, por lo que su puntuación vulnera los requisitos de vinculación con el objeto, objetividad, suficiencia de justificación y proporcionalidad del artículo 145.5 LCSP.
iv. Un criterio de esta naturaleza, con un peso de 10 sobre 100 puntos, resulta discriminatorio al otorgar una ventaja decisiva a los despachos que cuentan en plantilla con dichos perfiles, frente a otros con acreditada experiencia en el ámbito del asesoramiento licitado, sin que su peso relativo o la existencia de otros criterios de experiencia neutralicen dicho efecto.
v. Es conforme con el artículo 90.4 LCSP exigir, como adscripción de medios personales, que los abogados que ejecutarán el contrato acrediten experiencia en la defensa de Entidades Locales, siempre que la solvencia de la empresa no quede condicionada a haber contratado previamente con el sector público y se admita su acreditación mediante servicios prestados a destinatarios públicos o privados.
