En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 566/2026, de 15 de septiembre de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana en el recurso de apelación n.º 73/2026, en materia de protección del dominio público de carreteras. El fallo se pronuncia sobre la procedencia de la restauración de la legalidad y de la consecuente sanción impuesta por ejecutar sin autorización una puerta de acceso a una finca, y los muretes de mampostería que la sustentan, en las zonas de dominio público y de protección de una carretera provincial.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Diputación Provincial de Alicante contra la Sentencia n.º 433/2025, de 25 de noviembre de 2025, del Tribunal de Instancia, Sección de lo Contencioso-Administrativo, Plaza n.º 1 de Alicante. Esa sentencia había estimado el recurso del titular de una finca contra dos resoluciones del Diputado de Carreteras. La primera, acordaba la restauración de la legalidad respecto de la nueva construcción ejecutada en la carretera. La segunda, imponía una multa por la infracción grave tipificada en el art. 41.3.a) de la Ley 6/1991, de 27 de marzo, de Carreteras de la Comunidad Valenciana.
El juzgador de instancia había otorgado mayor valor al dictamen del perito del demandante, quien afirmó haber medido in situ una distancia de 3,10 metros entre el soporte de sustentación de la puerta y la arista exterior de la explanación. Por ello, concluyó que dicho soporte se hallaba en la zona de protección y no en la de dominio público, frente a lo declarado por el técnico de la Administración, que reconoció no haber realizado medición alguna por medios objetivos.
La Diputación apelante fundó su recurso en el error en la valoración de los dictámenes y la falta de motivación. Reprochaba a la sentencia de instancia no haber valorado el informe de descripción de las obras obrante al folio 25 del expediente sancionador, según el cual una de las pilas de mampostería se sitúa a escasos 1,50-2,00 metros de la arista exterior de la explanación. Sostenía además que, aun cuando la construcción se ubicase íntegramente en zona de protección, seguiría siendo ilegalizable, invocando la Ley de Carreteras y los arts. 87 y 94.g) del Reglamento General de Carreteras.
II. Hechos fácticos relevantes
El 3 de agosto de 2021, el Servicio de Vigilancia de Carreteras constató la ejecución, sin autorización, de una nueva construcción en las zonas de dominio público y de protección de la carretera CV-795. Consideró que la actuación no era autorizable ni legalizable, por resultar contraria a los arts. 32.4 y 33.4 de la Ley 6/1991.
El 5 de agosto de 2021, el Diputado de Carreteras requirió al interesado para que suspendiera los usos y actuaciones denunciados y restituyera las obras e instalaciones a su primitivo estado. El requerimiento se reiteró el 25 de octubre de 2021 y se notificó el 4 de noviembre de 2021, sin que conste que fuera atendido.
Más de dos años después, mediante Decreto, se incoó el expediente de restauración de la legalidad frente al presunto responsable. Este formuló alegaciones. El Jefe de Servicio de Explotación de Carreteras emitió informe técnico el 25 de julio de 2024, en el que constató que no se habían repuesto las actuaciones infractoras. A continuación se dictaron los Decretos de restauración de la legalidad y, posteriormente, el sancionador.
III. Cuestión de debate
El debate procesal se centró, sustancialmente, en la siguiente cuestión:
¿Son conformes a derecho la restauración de la legalidad y la sanción impuestas por ejecutar sin autorización una puerta de acceso a una finca y los muretes de mampostería que la sustentan, cuando el informe técnico del expediente sitúa parte de la obra a menos de tres metros de la arista exterior de la explanación? ¿O debe prevalecer el dictamen pericial de parte, que ubica el soporte de la puerta fuera del dominio público y niega tanto su carácter de edificación como su incidencia en la seguridad viaria?
IV. Ratio decidendi
La Sala estima el recurso de apelación y confirma la resolución administrativa y articula su razonamiento en los siguientes bloques argumentales.
A) El marco normativo: la zona de dominio público se delimita objetivamente desde la arista exterior de la explanación y admite un régimen de usos muy restringido
La Sala comienza fijando el parámetro normativo que ha de decidir la controversia. Reproduce el art. 32 de la Ley 6/1991, cuyo apartado segundo establece un criterio supletorio de delimitación de la zona de dominio público para los casos en que falte planificación viaria o proyecto que la precise:
“En defecto de planificación viaria o proyecto que señale la anchura de la zona o cuando las determinaciones de ésta no la prevean, se entenderá que la misma vendrá delimitada por sendas líneas situadas a las siguientes distancias, medidas desde la arista exterior de la explanación: 8 metros en autopistas, 5 en autovías y vías rápidas y 3 en las restantes carreteras.”
Así, en una carretera que no es autopista, autovía ni vía rápida, como la CV-795, todo elemento constructivo situado a menos de tres metros de esa arista se encuentra, por definición legal, dentro del dominio público viario. Esa ubicación no depende de apreciaciones sobre su entidad, su finalidad o su peligrosidad.
La ubicación en el dominio público activa, a su vez, el régimen de usos del apartado cuarto del mismo precepto, que la Sala transcribe:
“4. En la zona de dominio público no se permite la realización de otras actividades que las directamente relacionadas con la construcción, conservación o explotación de la vía. Sólo podrán realizarse obras o instalaciones en la zona de dominio público, previa autorización de la Administración titular de la vía, cuando la prestación de un servicio público de interés general así lo exija.”
El legislador autonómico configura así un régimen de prohibición general con una excepción muy estricta. La excepción exige una autorización previa y, además, que la obra venga impuesta por la prestación de un servicio público de interés general. Una puerta de acceso a una finca particular difícilmente puede encajar en ese supuesto, lo que explica que la Administración calificara la obra desde el inicio como no autorizable ni legalizable.
B) La valoración de la prueba: el informe técnico del expediente, descriptivo y dimensionado, frente al dictamen pericial de parte
El núcleo del litigio era probatorio. La sentencia de instancia se había apoyado en la mayor precisión del perito del demandante, frente a un técnico administrativo que en el acto de la vista reconoció no haber medido la distancia:
“Ante la mayor precisión ofrecida por el perito del recurrente, así como mayor objetividad del medio utilizado para la determinación de la distancia entre el soporte de sustentación de la puerta y la arista exterior de la explanación, cabe tener por acreditada la realidad de la distancia de 3,10 metros y, por ello, concluir que el soporte de la puerta de entrada a la parcela se encuentra situado en la Zona de Protección, pero no en la Zona de Dominio Público.”
La Sala desplaza el foco de la declaración testifical del técnico a la prueba documental obrante en la ampliación del expediente administrativo. Se trata del informe del Jefe de Servicio de Explotación de Carreteras, que describe cada elemento de la obra, sus dimensiones y su posición respecto de la arista exterior de la explanación:
“La pila de 3,25 metros está a escasos 1,50-2,00 metros de la arista exterior de la explanación (línea exterior de la cuneta), por lo que ocupa parte del dominio público y el resto se sitúa en la zona de protección. La segunda pila, de 5,75 metros de longitud, se sitúa completamente dentro de la zona de protección. La puerta metálica, de unos 5,00 metros de longitud y unos 3,00 metros de altura, es completamente opaca y se sitúa dentro de la zona de protección.”
El mismo informe concluye que “todo el conjunto, por sus características y de acuerdo a la Ley 6/1991 […] debería ubicarse por detrás de la zona de protección para que pudiese ser autorizable”. Sobre esa base documental, la Sala construye su propia valoración de los hechos:
“La actuación infractora se realiza en la zona de dominio público (murete de mampostería: “pila de 3,25 metros está a 1,50-2,00 metros de la arista exterior de la explanación -línea exterior de la cuneta-) y en la zona de protección (segunda pila, de 5,75 metros de longitud y puerta metálica, de unos 5,00 metros de longitud y unos 3,00 metros de altura, completamente opaca ubicada dentro de la zona de protección). Los muros de mampostería invaden la zona de dominio público.”
C) Obra de nueva construcción ejecutada sin autorización: exclusión del régimen de las obras de conservación y de los cerramientos diáfanos
La Sala reproduce el art. 87 del Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, invocado por la apelante. Este precepto permite, previa comunicación, obras de conservación y mantenimiento de construcciones existentes dentro de la línea límite de edificación. También admite autorizar determinadas instalaciones:
“2. La Dirección General de Carreteras podrá autorizar la colocación de instalaciones fácilmente desmontables, así como de cerramientos diáfanos, entre el borde exterior de la zona de servidumbre y la línea límite de edificación, siempre que no resulten mermadas las condiciones de visibilidad y seguridad de la circulación vial.”
Frente a esa posible vía de tolerancia, la Sala sienta dos premisas fácticas que la cierran por completo:
“No nos encontramos ante una obra de reparación o mantenimiento sino a una obra de nueva construcción. El apelado realizo la obra careciendo de autorización, siendo preceptiva la obtención de autorización del Departamento de Carreteras de la Excma. Diputación Provincial de Alicante para la realización de obras e instalaciones en las zonas contiguas a las carreteras (zona de dominio público y protección).”
A ello añade una constatación decisiva sobre la naturaleza del cerramiento. El perito de parte hablaba de una chapa con perforaciones y de una absoluta transparencia, mientras que el informe administrativo la calificaba de completamente opaca. La Sala resuelve esa discrepancia acudiendo directamente al material fotográfico del expediente:
“Examinadas las fotografías se observa claramente que la puerta es opaca.”
La observación no es accesoria. El precepto reglamentario reserva la posibilidad de autorización a los cerramientos diáfanos y a las instalaciones fácilmente desmontables, siempre que no mermen la visibilidad ni la seguridad de la circulación. Una puerta metálica opaca de unos cinco metros de longitud y tres de altura, sustentada por pilas de mampostería, no reúne ninguno de esos rasgos.
D) La irrelevancia del carácter no edificatorio de la obra: el objeto del reproche es la ocupación sin autorización de las zonas protegidas
El dictamen de parte y la sentencia de instancia habían insistido en que la puerta no era una edificación, no constituía volumen edificado ni consumía edificabilidad. La Sala responde a ese planteamiento redefiniendo con precisión el objeto de la denuncia:
“No es objeto de la denuncia la construcción de volumen edificable, sino la construcción de muro en la zona de dominio público e instalación de puerta en la zona de protección sin la debida autorización.”
El razonamiento traslada el debate de la categoría urbanística de la edificación a la lógica propia de la legislación de carreteras. En esta, lo relevante es la ocupación física de franjas de terreno que la ley reserva a la vía y a su protección, sea cual sea la entidad edificatoria del elemento. Esa lectura es coherente con la amplitud del tipo del art. 41.3.a), que se refiere a obras, instalaciones o actuaciones de cualquier tipo. Una vez acreditado que parte de la obra invade el dominio público, la prohibición del art. 32.4 opera por sí misma y no se condiciona a la acreditación de un peligro concreto.
E) Consecuencias: procedencia de la restauración de la legalidad y de la sanción
Acreditada la realidad de la infracción, la Sala proyecta sobre el caso el tipo sancionador y las medidas que la ley anuda a su comisión:
“Artículo 41.3.a) de la Ley 6/1991: Infracciones graves: a) Realizar obras, instalaciones o actuaciones de cualquier tipo en las zonas de dominio público y protección cuando no puedan ser objeto de autorización.
La Comisión de infracciones dará lugar a la adopción de las siguientes medidas: 1. Paralización inmediata de la obra o actuación. 2. Apertura de expediente sancionador. 3. Reposición de las cosas a su estado anterior. 4. Indemnización por los daños y perjuicios que la obra o actuación haya podido ocasionar.”
La anulación de la sanción en la instancia no descansaba en un razonamiento autónomo. Era una consecuencia directa de la premisa fáctica sobre la ubicación de la obra. Revertida esa premisa, recobran plena validez tanto la orden de restauración como la multa impuesta.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 566/2026 de la Sección Quinta del TSJCV contiene un criterio de utilidad práctica en materia de disciplina, que se sustenta en las siguientes conclusiones convergentes:
i) en defecto de planificación viaria o proyecto que la precise, la zona de dominio público de las carreteras que no sean autopistas, autovías o vías rápidas se delimita por una línea situada a tres metros de la arista exterior de la explanación. Cualquier elemento constructivo situado a menor distancia invade el dominio público y queda sujeto al régimen de prohibición general del art. 32.4 de la Ley 6/1991;
ii) un informe técnico obrante en el expediente administrativo que describe, dimensiona y ubica pormenorizadamente cada elemento de la obra respecto de la arista exterior de la explanación es base suficiente para tener por acreditada la invasión del dominio público. Esa conclusión se mantiene aunque el técnico no haya efectuado la medición en el acto de la vista, cuando el dictamen de parte no desvirtúa la posición de cada uno de los elementos que integran la construcción;
iii) la puerta de acceso a una finca y los muretes de mampostería que la sustentan constituyen una obra de nueva construcción, no de conservación o mantenimiento, y exigen la autorización previa de la Administración titular de la vía. Su carácter opaco la excluye, además, del supuesto de los cerramientos diáfanos o fácilmente desmontables que el art. 87.2 del Reglamento General de Carreteras permite autorizar;
iv) resulta irrelevante que la obra no constituya volumen edificado ni consuma edificabilidad, y tampoco es necesario acreditar un riesgo concreto para la seguridad viaria, pues el reproche no recae sobre la edificación sino sobre la ocupación sin autorización de las zonas de dominio público y protección; y
v) acreditada la ejecución de obras no autorizables en esas zonas, concurren los elementos del tipo de infracción grave del art. 41.3.a) de la Ley 6/1991. Procede entonces la adopción de las medidas del art. 42, incluida la reposición de las cosas a su estado anterior, sin que la anulación de la sanción en la instancia pueda subsistir cuando descansaba exclusivamente en la premisa fáctica revertida en apelación.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
