En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 539/2026, de 8 de septiembre de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana en el recurso de apelación n.º 224/2026, en materia de contratación pública y equilibrio económico de los contratos de servicio público de transporte. El fallo se pronuncia sobre si el incremento extraordinario del precio del combustible, que los Reales Decretos-ley 3/2022 y 6/2022 vincularon a la guerra de Ucrania, puede calificarse como causa de fuerza mayor a los efectos del art. 290.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, y obligar a la Administración a compensar el sobrecoste en la liquidación del contrato.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Autoridad de Transporte Metropolitano de València (ATMV) contra la Sentencia n.º 38/2026, de 2 de febrero, del Tribunal de Instancia de València, Sección de lo Contencioso-Administrativo, Plaza n.º 3. Esa sentencia había estimado el recurso de la contratista contra dos actos. Por un lado, las resoluciones de 18 de julio de 2023, que aprobaron las liquidaciones anuales. Por otro, la resolución de 30 de abril de 2024, que aprobó la liquidación final. Todas ellas se dictaron en el marco del contrato por el que se adjudicó el servicio público de transporte regular de viajeros de uso general “Área Metropolitana València Sud”.
El juzgador de instancia anuló esas liquidaciones y reconoció el derecho de la contratista a que se practicara una nueva, en la que se tuviera en cuenta el incremento del coste real del combustible. Lo calificó como un supuesto de fuerza mayor, imprevisible e inevitable, subsumible en el art. 290 LCSP, en relación con la cláusula 17.ª del pliego de cláusulas administrativas particulares y con el apartado 8.5.1.D de la Memoria Valorada. Para ello se apoyó, de forma decisiva, en los preámbulos de los Reales Decretos-ley 3/2022, de 1 de marzo, y 6/2022, de 29 de marzo, que en su criterio establecían una relación causal expresa entre la guerra de Ucrania y el desmesurado incremento del precio del combustible.
II. Hechos fácticos relevantes
El contrato se adjudicó de forma directa a la demandante para la prestación del servicio durante dos años, del 1 de marzo de 2021 al 28 de febrero de 2023. Los precios unitarios se fijaron en la Memoria Valorada de diciembre de 2020, integrada en el pliego de prescripciones técnicas. Ni este pliego ni el de cláusulas administrativas particulares contemplaban la revisión de precios.
El estudio económico-financiero de la Memoria asignaba al concepto de combustible y lubricantes un coste anual de 437.146,13 euros, lo que arrojaba un total de 874.292,26 euros para toda la vida del contrato. Sin embargo, el coste real soportado por la contratista ascendió a 2.243.858,55 euros. El precio del gasóleo, que ya había empezado a subir con la crisis de la COVID-19, llegó a duplicarse tras el estallido de la guerra de Ucrania en 2022.
En el trámite de audiencia de las liquidaciones provisionales de los ejercicios 2022 y 2023, la demadante formuló alegaciones en las que solicitaba expresamente ser compensada al amparo del art. 290 LCSP. La demandada no atendió esa petición. El 18 de julio de 2023 aprobó las liquidaciones anuales y el 30 de abril de 2024, la liquidación final, calculadas conforme a los precios unitarios de los pliegos. Frente a ellas, la contratista interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue estimado por la Sentencia n.º 38/2026.
III. Cuestión de debate
El debate procesal se centró, sustancialmente, en la siguiente cuestión:
¿Constituye el incremento extraordinario del precio del combustible, que los Reales Decretos-ley 3/2022 y 6/2022 vincularon a la guerra de Ucrania, una causa de fuerza mayor que obligue a restablecer, conforme al art. 290.4 LCSP, el equilibrio económico de un contrato de servicio público de transporte regular de viajeros cuyos pliegos no prevén la revisión de precios? ¿O el concepto de fuerza mayor de ese precepto queda circunscrito a los supuestos tasados del art. 239 LCSP, de modo que el sobrecoste debe ser asumido por el contratista conforme al principio de riesgo y ventura?
IV. Ratio decidendi
La Sala estima el recurso de apelación, revoca la sentencia de instancia y declara ajustadas a derecho las liquidaciones impugnadas. Articula su razonamiento en los siguientes bloques argumentales.
A) La ausencia de una solicitud formal de modificación y de una cláusula de revisión de precios no impide examinar la pretensión de restablecimiento del equilibrio económico
La Sala comienza rechazando el primer motivo de la apelación, de carácter formal. Constata que la contratista sí planteó su pretensión en vía administrativa, al formular alegaciones frente a las liquidaciones provisionales. Así, en las relativas al ejercicio 2022, el suplico solicitaba:
“(ii) Acuerde compensar a mi representada, en atención al mantenimiento del equilibrio económico dispuesto por el artículo 290 de la Ley 9/2017 (…) por los costes efectivos en que haya incurrido en atención a la obligación de servicio prestada, compensación que se hará efectiva, junto con la revisión global de la estructura de costes, en la liquidación definitiva del contrato.”
Sobre esa base, la Sala descarta que la falta de una solicitud de modificación durante la vigencia del contrato pueda cerrar el paso a la pretensión:
“Resulta indiferente, a los efectos de determinar si la sentencia 38/2026, de 2 de febrero, se conformó a derecho, que la demandante no hubiese presentado una solicitud específica, vigente la relación jurídica de índole contractual establecida con la Autoridad de Transporte Metropolitano. Solicitud por medio de la que abogase por la modificación del contrato. Cuando, a la hora de proceder a su liquidación, cuestionó las cuantías que aparecían en los dos documentos de liquidación provisional efectuados por la ATMV.”
Y añade una precisión conceptual de relevancia, al deslindar la pretensión de la contratista de la figura de la revisión de precios:
“Y sin que tampoco disponga de mayor relieve el hecho de que las estipulaciones contractuales no hubiesen mencionado la aplicación de la figura jurídica de la revisión de precios. Cuando, en el marco del recurso de apelación 224/2026, no nos situamos ante esta figura. Sino ante la citada en el artículo 290.4 de la Ley de Contratos del Sector Público.”
La distinción es correcta y tiene consecuencias prácticas. La revisión de precios de los arts. 103 a 105 LCSP es un mecanismo ordinario de actualización, que debe estar previsto en los pliegos y opera mediante fórmulas tasadas. El restablecimiento del equilibrio económico del art. 290.4 LCSP es, en cambio, un remedio legal y excepcional, que no depende de su previsión contractual sino de la concurrencia de los supuestos que la ley enumera. Por ello, la ausencia de cláusula de revisión no es por sí sola un obstáculo. Y el trámite de audiencia de la liquidación es un cauce idóneo para hacer valer la pretensión. La Sala rehúye así una respuesta formalista y entra en el fondo del asunto.
B) La fuerza mayor del art. 290.4 LCSP es un concepto legal tasado por remisión al art. 239 LCSP
El núcleo de la controversia reside en la interpretación del último párrafo del art. 290.4 LCSP, que la Sala transcribe:
“Fuera de los casos previstos en las letras anteriores, únicamente procederá el restablecimiento del equilibrio económico del contrato cuando causas de fuerza mayor determinaran de forma directa la ruptura sustancial de la economía del contrato. A estos efectos, se entenderá por causas de fuerza mayor las enumeradas en el artículo 239 de la presente Ley.”
Esa remisión conduce al art. 239.2 LCSP, que contiene un catálogo cerrado de supuestos:
“2. Tendrán la consideración de casos de fuerza mayor los siguientes: a) Los incendios causados por la electricidad atmosférica. b) Los fenómenos naturales de efectos catastróficos, como maremotos, terremotos, erupciones volcánicas, movimientos del terreno, temporales marítimos, inundaciones u otros semejantes. c) Los destrozos ocasionados violentamente en tiempo de guerra, robos tumultuosos o alteraciones graves del orden público.”
A partir de este marco, la Sala extrae la conclusión central de su razonamiento:
“el artículo 290.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público no es aplicable en el conflicto seguido; y no es aplicable porque el mismo se atiene al artículo 239 de este cuerpo legal. Y ello a los efectos de concretar qué supuestos habilitan para encajar, dentro del ámbito del concepto: ‘fuerza mayor’, la pérdida del equilibrio económico de un contrato público.”
El legislador de 2017 no acogió un concepto abierto de fuerza mayor, como el suceso imprevisible o inevitable del art. 1105 del Código Civil. Optó por una definición estipulativa por remisión, que limita la fuerza mayor relevante a los supuestos del art. 239.2 LCSP. Y ninguno de ellos comprende el encarecimiento de un insumo en el mercado. Ni siquiera la referencia a la guerra de la letra c) permite ese encaje, pues contempla los “destrozos ocasionados violentamente”, esto es, un daño material directo, no el reflejo económico de un conflicto bélico en los mercados energéticos.
La Sala descarta también que el sobrecoste pueda reconducirse a los otros dos supuestos que el propio art. 290.4 LCSP recoge en sus letras a) y b):
“y es que el aumento del precio de la gasolina de ningún modo puede incluirse en alguno de los otros dos supuestos normativos que habilita para el restablecimiento del equilibrio económico de un contrato como el suscrito”
“a) Cuando la Administración realice una modificación de las señaladas en el apartado 1 del presente artículo concurriendo las circunstancias allí establecidas. b) Cuando actuaciones de la Administración Pública concedente, por su carácter obligatorio para el concesionario determinaran de forma directa la ruptura sustancial de la economía del contrato.”
No hubo modificación contractual acordada por la ATMV ni actuación alguna de la Administración concedente que causara el sobrecoste. El incremento del precio del combustible es un hecho externo a ambas partes, que no encaja ni en el ius variandi ni en el factum principis.
C) Los Reales Decretos-ley 3/2022 y 6/2022 no extienden la fuerza mayor a este contrato de transporte de viajeros
La sentencia de instancia había encontrado en la legislación de urgencia de 2022 el fundamento para superar la lista cerrada del art. 239 LCSP:
“Se trata por tanto de una relación causal establecida de forma expresa en la norma, entre la guerra de Ucrania y el desmesurado incremento del precio del combustible. El contrato que nos ocupa constituye otra modalidad de transporte profesional, y las citadas normas revelan, con sus expresas previsiones, la concurrencia de la circunstancia de fuerza mayor prevista en el art. 290 LCSP: Modificación del contrato y mantenimiento de su equilibrio económico.”
La Sala no niega que esas normas tuvieran vocación de ampliar el concepto de fuerza mayor, y reproduce el preámbulo del Real Decreto-ley 3/2022:
“los contratistas han visto cómo se alteraba fuertemente la economía de estos contratos por causa de un incremento extraordinario de ciertos costes, incremento que era imprevisible en el momento de la licitación y que excedería del que pueda ser incluido en el riesgo y ventura que el contratista ha de soportar en todo contrato público.”
Sin embargo, niega que esa ampliación alcance al contrato litigioso:
“los Reales Decretos-ley 3/2022 y 6/2022 sí parece que han tenido por objeto ampliar el ámbito de ese concepto de fuerza mayor a un caso situado fuera de los recogidos en el artículo 239 LCSP (…) sin embargo, no cabe hacer uso de esta disposición legal en lo que hace al restablecimiento del equilibrio económico contractual en el marco del contrato (…) anulación que tampoco se exhala a partir de la reglamentación que aparece en el Real Decreto-ley 6/2022.”
El razonamiento enlaza con lo alegado por la Administración apelante. Las medidas de 2022 tuvieron un ámbito objetivo delimitado. El Real Decreto-ley 3/2022 reguló la revisión excepcional de precios en los contratos públicos de obras e introdujo la revisión del precio en función del combustible en los contratos de transporte de mercancías por carretera. El Real Decreto-ley 6/2022, por su parte, atendió al transporte de viajeros por carretera mediante ayudas directas (arts. 25 a 28), sin habilitar la variación del precio de estos contratos. Allí donde el legislador eligió para el sector una técnica distinta, la subvención, no cabe que el juez extienda por analogía el remedio del reequilibrio contractual. Los preámbulos, por expresivos que sean, no crean derechos que el articulado no reconoce.
D) Ni la doctrina del riesgo imprevisible ni las cláusulas del contrato permiten desplazar el sobrecoste a la Administración
El juzgador de instancia había situado el sobrecoste fuera del riesgo y ventura del contratista:
“Tampoco guarda relación, como indica la Administración, con la transferencia del riesgo operacional en función de fijación de déficit máximo en el marco de una concesión estructuralmente deficitaria, pues ha de asumir además, el sobrecoste del combustible, por constituir una circunstancia imprevisible que quiebra la economía del contrato y no guarda relación con la demanda de usuarios.”
La Sala admite, a efectos dialécticos, que el incremento podría calificarse como riesgo imprevisible. Pero niega que esa calificación altere el resultado:
“si ello es así, y por más que quepa situar, por hipótesis, el incremento de precios de la gasolina dentro del marco del concepto de: ‘riesgo imprevisible’, del que hace uso la doctrina jurisprudencial de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, ello no avala la anulación de las resoluciones administrativas cuya legalidad fue cuestionada en el procedimiento ordinario 197/2024.”
Este es, quizá, el pasaje de mayor calado y discutible de la sentencia. La Sala no discute que el alza fuera extraordinaria e imprevisible, ni que la desviación respecto del estudio económico fuera muy intensa. Lo que afirma es que, bajo la LCSP, la imprevisibilidad no basta por sí sola para fundar el reequilibrio. Los supuestos están tasados en el art. 290.4 LCSP, y la doctrina jurisprudencial del riesgo imprevisible no puede operar como una vía paralela para eludir esa enumeración legal.
Tampoco las estipulaciones del contrato ofrecen amparo a la contratista. El apartado 8.5.1.D del pliego de prescripciones técnicas se remite al art. 239 LCSP y regula un supuesto distinto, el de las pérdidas de servicio:
“Serán pérdidas de servicio no imputables al contratista los siguientes supuestos: a. Causas de fuerza mayor definidas en el artículo 239 de la Ley 9/2017 (…) En los servicios no realizados por causas no imputables al contratista se abonará las horas de servicio inicialmente previstas en base a la estructura de costes recogida en el apartado 8.3.9.”
“y sin que las estipulaciones contractuales avalen tampoco esa ilegalidad. Cuando el apartado 8.5.D) del pliego de prescripciones técnicas se remite al artículo 239 LCSP.”
La cláusula protege frente a las expediciones no realizadas por causas ajenas al contratista, que se abonan a precios del contrato. No contempla, en cambio, la compensación de sobrecostes en los servicios efectivamente prestados. Y, como subrayó la apelante, la guerra de Ucrania no provocó pérdidas de servicio en este contrato. El sobrecoste queda, en consecuencia, dentro del riesgo y ventura que el contratista asume.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 539/2026 de la Sección Quinta del TSJCV contiene un criterio restrictivo, de notable trascendencia para los contratos de servicio público afectados por la escalada de costes energéticos de 2021-2022, que se sustenta en las siguientes conclusiones convergentes:
i) la pretensión de restablecimiento del equilibrio económico no requiere una solicitud formal de modificación durante la vigencia del contrato y puede plantearse en el trámite de audiencia de las liquidaciones. Tampoco se ve impedida por la falta de cláusula de revisión de precios, porque se trata de una figura distinta, de origen legal;
ii) la fuerza mayor que habilita el reequilibrio conforme al art. 290.4 LCSP es un concepto legal tasado, definido por remisión a los supuestos del art. 239.2 LCSP. El encarecimiento del combustible, aunque sea extraordinario y esté causalmente vinculado a un conflicto bélico, no es un incendio, un fenómeno natural catastrófico ni un destrozo violento ocasionado en tiempo de guerra;
iii) ese sobrecoste tampoco encaja en las letras a) y b) del art. 290.4 LCSP, pues no deriva de una modificación acordada por la Administración ni de una actuación obligatoria de la Administración concedente;
iv) los Reales Decretos-ley 3/2022 y 6/2022 reconocieron el carácter extraordinario del alza de costes, pero no habilitaron el reequilibrio de los contratos de transporte regular de viajeros. Para este sector el legislador optó por ayudas directas, sin que proceda extender por analogía las medidas previstas para otros contratos;
v) aun admitiendo que el alza pudiera calificarse de riesgo imprevisible conforme a la doctrina del Tribunal Supremo, esa calificación no desplaza la enumeración legal del art. 290.4 LCSP. Y la cláusula del pliego que se remite al art. 239 LCSP solo cubre las pérdidas de servicio, no los sobrecostes de los servicios prestados, que quedan dentro del riesgo y ventura del contratista.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
