Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 1010/2026 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta), de fecha 14 de septiembre de 2026, sobre el alcance de la responsabilidad patrimonial de la Administración por la anulación de licencias urbanísticas cuando la anulación recae sobre una licencia de legalización de obras previamente ejecutadas sin licencia, a la luz de los artículos 32 a 35 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y del artículo 48.d) del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre.
- Materia objeto del pleito
La sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por un Ayuntamiento contra la sentencia n.º 255/2024, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias. Esta sentencia había desestimado la apelación del Ayuntamiento.
El objeto último del litigio es la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada ante el Ayuntamiento por la titular de unas licencias urbanísticas de reforma y ampliación de una vivienda unifamiliar, anuladas judicialmente, cuya anulación desembocó en la demolición de lo construido. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de Oviedo, por sentencia n.º 6/2023, de 18 de enero, dictada en el procedimiento ordinario n.º 15/2021, estimó la reclamación y fijó una indemnización de 979.011,64 euros, que comprendía los daños derivados tanto de las licencias ordinarias como de la licencia de legalización otorgada respecto de las obras que la interesada había ejecutado sin título.
El Auto de la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 17 de diciembre de 2025, apreció interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en la siguiente cuestión: determinar el régimen de responsabilidad patrimonial por anulación de licencias de legalización de edificaciones previamente ejecutadas sin licencia, precisando si integra el derecho a indemnización el volumen de lo edificado o construido previamente, sin la cobertura de la licencia luego anulada.
II. Hechos fácticos relevantes
El 21 de octubre de 2010, el Ayuntamiento concedió a la interesada licencia de obra para la reforma y ampliación de una vivienda unifamiliar. El 15 de diciembre de 2011 se otorgó una segunda licencia, que amparaba los modificados I y II del mismo proyecto.
Sin embargo, la titular ejecutó otros dos modificados del proyecto, los números III y IV, sin solicitar licencia. Ante ello, el Ayuntamiento incoó un procedimiento de restauración de la legalidad urbanística que concluyó, el 27 de septiembre de 2012, con el otorgamiento de una licencia de legalización de dichos modificados.
Tanto las licencias ordinarias como la licencia de legalización fueron anuladas por sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo n.º 6 y n.º 2, y adquirieron firmeza al ser confirmadas en apelación por el Tribunal Superior de Justicia de Asturias. El Ayuntamiento intentó una segunda regularización de la obra el 29 de diciembre de 2016, apoyada en una modificación reciente del planeamiento, pero fue también anulada en fase de ejecución de sentencia. La demolición de las obras se llevó a cabo el 9 de enero de 2020.
La titular de las licencias formuló reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Ayuntamiento, que la desestimó por silencio administrativo. En vía judicial, el Ayuntamiento opuso en ambas instancias que su responsabilidad no alcanzaba a los daños vinculados a los modificados III y IV, que habían sido objeto de legalización pero no de licencia urbanística previa. Tanto el Juzgado como el Tribunal Superior de Justicia rechazaron esta objeción y declararon la responsabilidad municipal por los daños relativos a las tres licencias, incluida la de legalización.
La Sala de apelación razonó que no cabe diferenciar entre los daños derivados de la licencia inicial y de su modificado y los derivados de la licencia de legalización, pues la legalización tiene los mismos efectos que la licencia inicial: es un acto declarativo de derechos que genera en su titular la confianza legítima en que lo legalizado se ajusta a la normativa urbanística, e incorpora la edificación a su patrimonio. Por tanto, su anulación, al conllevar la demolición, defrauda esa confianza y es reparable cuando concurren los requisitos de la responsabilidad patrimonial, sin perjuicio de las consecuencias sancionadoras que pudieran derivarse de la ejecución de las obras sin licencia.
III. Cuestión de debate
El Ayuntamiento recurrente denunció la infracción de los artículos 32 a 35 LRJSP y del artículo 48.d) TRLSRU. Sostuvo que la licencia de legalización es un acto ex post, destinado a remover el obstáculo formal de la falta de título habilitante, que interviene cuando la transformación material del suelo no deriva de un acto autorizatorio previo, sino de la actuación previa del particular sin cobertura. En la obra ejecutada sin licencia se altera radicalmente el esquema típico de la confianza legítima, porque el administrado no construye a causa de la licencia de legalización, sino que primero construye y después pide la cobertura formal. Por ello, si la licencia de legalización se anula por resultar ilegalizable lo construido, la demolición no deriva causalmente de la anulación, sino de la ilegitimidad material de lo ejecutado y de la falta inicial de título, de modo que no existe nexo causal entre el daño derivado de la demolición de los modificados III y IV y la actuación municipal. Invocó, además, la regla del artículo 48.d) TRLSRU, que excluye la indemnización en caso de dolo, culpa o negligencia graves del perjudicado.
La cuestión de interés casacional quedaba así centrada en determinar si la plena equiparación urbanística entre la licencia previa y la licencia de legalización se traslada también al plano de la responsabilidad patrimonial, de forma que la anulación de la segunda obligue a indemnizar los gastos de construcción y demolición de la obra ejecutada sin licencia; o si, por el contrario, la ejecución de la obra sin título previo rompe el nexo causal entre la actuación administrativa y el daño, e impide imputar al Ayuntamiento la parte de la lesión correspondiente a lo construido por iniciativa propia del particular.
IV. Ratio decidendi
1. Equivalencia urbanística no significa equivalencia resarcitoria
La Sala comienza por delimitar con precisión dónde está el error de la sentencia recurrida. No lo encuentra en la caracterización urbanística de la licencia de legalización, que acepta sin reservas, sino en haber trasladado esa caracterización, de forma automática, al régimen de la responsabilidad patrimonial:
“La Sala considera que la sentencia impugnada extiende sin suficiente fundamento los efectos urbanísticos de las licencias de legalización a la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Por supuesto, la legalización posterior de las obras realizadas sin licencia implica un juicio favorable a la viabilidad urbanística de la construcción, con igual alcance en este ámbito que el otorgamiento de licencia previa. Se trata de títulos habilitantes de igual entidad.”
Esta afirmación tiene un valor que no conviene subestimar: el Tribunal Supremo no degrada la licencia de legalización ni la convierte en un título de segunda categoría. En el plano urbanístico, legalizar y autorizar producen el mismo efecto habilitante. La distinción opera en otro nivel. La responsabilidad patrimonial por anulación de títulos habilitantes, aunque cuenta con respaldo legal expreso en el artículo 48.d) TRLSRU, no es una institución autónoma, sino una modalidad de la responsabilidad general de la Administración, y queda por tanto sometida a sus requisitos:
“Pero la responsabilidad patrimonial de la Administración por anulación de licencias o «títulos administrativos habilitantes de obras» -supuesto de responsabilidad con expreso respaldo legal en el artículo 48.d) TRLSRU- está necesariamente sujeta a los principios o requisitos básicos de la responsabilidad patrimonial de la Administración (artículo 32 LRJSP), entre ellos que el daño que sufre el administrado sea consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla.”
Con ello, la Sala desplaza el centro del debate. La pregunta no es qué efectos tiene la licencia de legalización, sino si su otorgamiento y posterior anulación pueden considerarse la causa del daño que sufre quien construyó antes de obtenerla. Que dos títulos sean iguales en su eficacia habilitante no significa que lo sean también como títulos de imputación del daño.
2. La causalidad adecuada como criterio de imputación
Para responder a esa pregunta, la Sala recuerda su doctrina consolidada sobre el nexo causal, que se inclina por la teoría de la causalidad adecuada frente a la mera equivalencia de condiciones:
“Sobre el nexo causal se ha pronunciado reiteradamente este Tribunal, que se ha decantado a favor de la denominada teoría de la causalidad adecuada, «que consiste en determinar si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos», de manera que la acción causante «resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios».”
La elección de este marco es decisiva. Si bastara con que la anulación de la licencia de legalización fuera una condición sin la cual no se habría producido la demolición, como sostenía la reclamante, el nexo causal existiría. Pero la causalidad adecuada exige que el acto administrativo sea, según el curso normal de los acontecimientos, idóneo para producir el daño. Esto obliga a preguntarse qué papel desempeñó realmente la licencia en la decisión de construir.
3. La confianza legítima como vínculo causal: la licencia debe preceder al daño
La Sala reconstruye la lógica interna de la responsabilidad por anulación de licencias. El daño típico es la pérdida de lo construido, porque la consecuencia inherente a la anulación es el derribo o, cuando sea posible, la modificación externa de la edificación (STS de 31 de marzo de 2010, rec. 6214/2007). Lo que permite imputar ese daño a la Administración es que la licencia fue la que indujo al particular a construir:
“La atribución causal de ese daño al Ayuntamiento descansa en la improcedente autorización para realizar la obra (SSTS de 26 de septiembre de 2000, rec. 3456/96; 20 de enero 2005, rec. 4644/2001, 27 de mayo de 2008, rec. 1678/2004, y las muchas que éstas citan). El vínculo o elemento de conexión entre ambos actos radica en que la autorización o licencia urbanística genera en quien la obtiene la legítima confianza en la legalidad de la obra licenciada y su derecho a ejecutarla y mantenerla. Por tanto, la licencia constituye un acto anterior en el tiempo al daño. Solo cuando esa confianza se ha visto defraudada por la anulación de la licencia, puede decirse que la lesión es imputable a la Administración autorizante.”
Este es el núcleo de la ratio decidendi. La confianza legítima no es solo el fundamento ético de la indemnización, sino el elemento que establece el nexo causal. El particular invierte en la construcción porque la Administración le ha dicho, mediante la licencia, que puede hacerlo. De ahí que el orden temporal sea esencial: la licencia debe ser anterior a la inversión que después se pierde. Sobre esta base, la Sala extrae la consecuencia para el supuesto de la obra ejecutada sin licencia:
“Ahora bien, no ocurre lo mismo cuando el damnificado actúa por propia iniciativa y realiza una construcción sin contar con la licencia preceptiva. En ese caso no puede haber confianza en la licencia porque, sencillamente, no hay tal. La licencia otorgada en el procedimiento de regularización es un acto posterior y, por eso, inhábil para inducir a la realización de la obra o de la parte de ésta no cubierta por la licencia.”
El razonamiento es de una lógica difícilmente rebatible. Quien construye sin licencia no puede alegar que confió en un título que todavía no existía. La licencia de legalización llega cuando la inversión ya está hecha y, por tanto, no pudo influir en ella. Lo que el Ayuntamiento hizo al legalizar fue emitir un juicio favorable, después erróneo, sobre algo que el particular ya había hecho por su cuenta y riesgo. La Sala cita en esta línea su precedente desestimatorio en un caso de demolición de obra sin licencia (STS de 12 de julio de 2006, rec. 2855/2002), aunque reconoce que en él no constaba una legalización posterior, y formula una afirmación categórica:
“En todo caso, la legalización posterior de parte de la obra nunca puede ser el factor causal determinante del daño.”
De esta forma, la Sala responde también al argumento de la reclamante según el cual el desencadenante de la demolición fue la anulación de la legalización y no la ejecución material previa. Desde la causalidad adecuada, la anulación de la legalización no hace más que devolver la obra a la situación en la que el propio particular la había colocado: una construcción sin título, cuyo destino natural es la reposición de la legalidad. La causa eficiente del daño no es el acto que se anula, sino la decisión de construir sin licencia.
4. El refuerzo desde la antijuridicidad: el deber de soportar las consecuencias de construir sin licencia
Aunque la Sala sitúa expresamente el debate en el terreno de la relación de causalidad, responde también al argumento de la antijuridicidad que la reclamante había planteado y en el que se apoyaron las sentencias de instancia. Llega a la misma conclusión:
“Aunque esta Sala considera que el enfoque del problema debatido debe hacerse desde la relación de causalidad, tampoco resultaría fácil adoptar otra solución de hacerlo desde la antijuridicidad. Este elemento de la responsabilidad patrimonial es asimilado en el artículo 32 LRJSP con la falta de obligación del perjudicado de soportar el daño. Y, como hemos visto, la consecuencia inherente de construir sin licencia es la reposición del suelo a su estado anterior mediante el derribo de lo indebidamente construido. Por tanto, aunque las obras luego sean susceptibles de legalizarse, el incumplimiento de la obligación básica de solicitar la licencia urbanística antes de realizar las obras, y a salvo de que concurran circunstancias excepcionales, no puede eximir sin más al ciudadano del deber legal de soportar las consecuencias de su incumplimiento.”
Este pasaje cierra el argumento de la reclamante basado en la falta de razonabilidad de la actuación municipal. Aunque se admitiera que el Ayuntamiento actuó de forma irrazonable al legalizar, el daño que se reclama por los modificados III y IV no es uno que la reclamante no tuviera el deber de soportar: es la consecuencia jurídica propia de haber construido sin licencia. Hay que destacar, no obstante, la reserva que introduce la Sala (“a salvo de que concurran circunstancias excepcionales”), que deja abierta la puerta a una valoración casuística en supuestos singulares y evita que la doctrina se convierta en una regla absoluta.
También es significativo que la Sala no necesite recurrir a la cláusula de exclusión del artículo 48.d) TRLSRU, es decir, a calificar la conducta de la reclamante como dolo, culpa o negligencia graves. La exclusión del resarcimiento no se basa en un reproche subjetivo a la perjudicada, sino en la falta objetiva de relación de causalidad entre la licencia de legalización y la inversión perdida.
5. La doctrina casacional y su proyección sobre el caso
Con base en todo lo anterior, la Sala fija la siguiente doctrina jurisprudencial:
“En definitiva, debemos contestar a la cuestión casacional en el sentido de que no es indemnizable en caso de anulación de licencias urbanísticas aquella parte de la obra que fue ejecutada sin licencia, aunque hubiera sido objeto de legalización posterior.”
Al aplicar la doctrina al caso, la Sala estima el recurso de casación del Ayuntamiento y, en consecuencia, su recurso de apelación, y excluye del resarcimiento los gastos correspondientes a los modificados III y IV:
“La exclusión del resarcimiento por las obras ejecutadas sin licencia, en concreto las comprendidas en los modificados III y IV del proyecto constructivo a que se contrae el litigio, determina que haya de sustraerse del quantum indemnizatorio -979.011,64 euros- la cantidad que proporcionalmente corresponde a los gastos de construcción y demolición de dichos modificados, de los no es responsable el Ayuntamiento.”
V. Conclusión
La STS 1010/2026 fija un criterio de notable relevancia práctica para los municipios que tramitan expedientes de restauración de la legalidad urbanística: la licencia de legalización tiene la misma eficacia habilitante que la licencia previa, pero no el mismo valor como título de imputación de responsabilidad patrimonial. Si se anula, el particular solo puede ser indemnizado por lo que construyó al amparo de un título anterior a la ejecución, y no por la obra que ejecutó por su cuenta y que después se legalizó, porque en ella no pudo existir confianza legítima en una licencia que aún no existía. La legalización posterior nunca puede ser el factor causal determinante del daño.
La sentencia tiene, además, el mérito de resolver la cuestión desde el nexo causal y no desde la culpa del perjudicado, lo que evita tener que probar el dolo, la culpa o la negligencia graves del artículo 48.d) TRLSRU y proporciona un criterio objetivo, basado en la secuencia temporal entre título y ejecución. En la práctica, las Administraciones que afronten reclamaciones por anulación de licencias deben analizar con detalle la cronología de la obra y separar, partida por partida, los costes de construcción y demolición que corresponden a la obra previamente licenciada de los que corresponden a lo ejecutado sin título, porque solo los primeros son indemnizables.
