En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 578/2026, de 22 de septiembre de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana en el recurso de apelación n.º 112/2026, en materia de contratación pública, duración de los contratos y equilibrio económico de las prestaciones. El fallo se pronuncia sobre si el contratista que acepta formalizar sucesivas prórrogas extraordinarias “en las mismas condiciones” del contrato inicial, mientras la Administración tramita una nueva licitación, renuncia por ello al derecho a ser compensado por el incremento de costes que soporta durante esa prolongación, o si, por el contrario, la continuación del servicio más allá del plazo máximo previsto en los pliegos debe retribuirse conforme al precio real del servicio efectivamente prestado.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso de apelación interpuesto por una mercantil contra la Sentencia n.º 38/2026 de la Sección de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Instancia de València, Plaza n.º 1. Esa sentencia había desestimado el recurso interpuesto frente a la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de cantidad formulada por la contratista con ocasión de las prórrogas del contrato de servicio de control del funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones gestionadas y financiadas por la Entidad Pública de Saneamiento de Aguas Residuales.
El juzgador de instancia, tras reproducir el art. 29 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), y apoyarse en dos pronunciamientos previos de la propia Sala (ECLI:ES:TSJCV:2024:148 y ECLI:ES:TSJCV:2025:3957), consideró que las prórrogas habían sido asumidas y aceptadas por ambas partes en idénticas condiciones a las del contrato inicial. Desde esa premisa, aplicó la doctrina de los actos propios y negó que la contratista pudiera reclamar después unos sobrecostes no incluidos en su contrato:
“En cada una de las resoluciones se informa al recurrente de los recursos que puede interponer frente a las mismas. No ha probado la actora que haya recurrido dichas resoluciones, sino más bien han sido aquietadas y cumplidas. Nadie puede ir en contra de sus propios actos, y aquí como bien dice la administración demandada no estamos ante una imposición forzosa de la prórroga que se deduce de la actuación de la recurrente. Al haberse pactado las prórrogas en las mismas condiciones económicas, no puede el recurrente posteriormente presentar una relación de sobrecostes que no están incluidos en su contrato.”
En apelación, la contratista sostuvo que el contrato había permanecido en situación de prórroga extraordinaria durante más de tres años, impuesta por la contratante por razones de interés público y al margen de las previsiones contractuales y legales, y que, de no compensarse la totalidad de los costes soportados, la Administración se enriquecería injustamente.
II. Hechos fácticos relevantes
Por Resolución de 23 de marzo de 2018, se adjudicó el contrato con un presupuesto de 1.661.155,17 euros. Se formalizó el 27 de abril de 2018 con un plazo de vigencia de dos años, prorrogable por otros dos. El plazo inicial vencía el 30 de abril de 2020 y, agotada la prórroga ordinaria, el contrato debió extinguirse el 30 de abril de 2022.
Sin embargo, durante la tramitación de la nueva licitación, la contratante aprobó, mediante resoluciones de 17 de marzo de 2022, 2 de agosto de 2022, 21 de marzo de 2023, 11 de septiembre de 2023, 1 de febrero de 2024, 17 de julio de 2024 y 25 de febrero de 2025, siete prórrogas extraordinarias, que llevaron la ejecución hasta el 30 de octubre de 2025. El 23 de julio de 2025 aprobó una octava, con finalización el 30 de abril de 2026. En total, el contrato se ejecutó cuatro años más allá del plazo máximo fijado en los pliegos, y seis años más allá de su plazo inicial, sin que la Administración variara el precio.
El 5 de agosto de 2024, en plena sucesión de prórrogas, la contratista formuló reclamación de cantidad por los mayores costes soportados durante el periodo de “prórroga forzosa”, desglosada en dos partidas: 125.520,00 euros por mano de obra, resultantes de aplicar los incrementos salariales de los XVIII, XIX y XX Convenios Colectivos de Empresas de Ingeniería y Oficinas de Estudios Técnicos; y 99.136,94 euros por medios materiales, obtenidos aplicando el índice de incremento medio de precios del sector servicios a las anualidades de prórroga desde el 1 de mayo de 2022. La reclamación no obtuvo respuesta expresa.
En sede judicial, la pretensión se concretó en 281.524,18 euros: 161.280,00 euros por mano de obra y 120.244,18 euros por medios materiales, calculados, en este caso, sobre el IPC acumulado durante las anualidades de prórroga.
III. Cuestión de debate
El debate procesal se centró, sustancialmente, en la siguiente cuestión:
¿Excluye el hecho de que el contratista haya aceptado formalizar, sin recurrirlas, sucesivas prórrogas extraordinarias en las mismas condiciones económicas del contrato inicial su derecho a ser compensado por el incremento de costes salariales y materiales soportado durante esa prolongación, conforme a la doctrina de los actos propios y al principio de riesgo y ventura? ¿O, por el contrario, la continuación del servicio impuesta por razones de interés público más allá del plazo máximo previsto en los pliegos, sin cobertura contractual ni legal, obliga a la Administración a retribuirlo conforme a su precio real, para preservar el equilibrio de las prestaciones y evitar su enriquecimiento injusto?
IV. Ratio decidendi
La Sala estima el recurso de apelación, revoca la sentencia de instancia y reconoce a la contratista, como situación jurídica individualizada, el derecho a ser indemnizada en 281.524,18 euros, más intereses legales. Articula su razonamiento en los siguientes bloques argumentales.
A) El plazo de duración como elemento esencial del contrato y la extensión sine die mediante “órdenes de continuidad”
La Sala parte de los principios de eficiencia y programación que inspiran la contratación pública (art. 28 LCSP) y del art. 29.1 LCSP, que vincula la duración de los contratos a la naturaleza de las prestaciones, a su financiación y a la necesidad de someterlas periódicamente a concurrencia. Sobre esa base, describe con notable franqueza una práctica administrativa cada vez más extendida:
“Ello no obstante cada vez es más frecuente que los órganos de contratación recurran a la extensión del plazo de duración de los contratos (no solo mediante los mecanismos legalmente establecidos para la prórroga) a través del mecanismo de ‘orden de continuidad’, mediante la cual el órgano impone al contratista la continuidad en la ejecución del contrato finalizando esta con una futura adjudicación, si bien no existe un procedimiento que limite o regule la extensión de la duración.”
Y extrae de ello la consecuencia económica que vertebra todo el fallo:
“Además, esta extensión sine die, no regulada en la ley, puede afectar al mantenimiento del equilibrio económico del contrato, efectuado en base a cálculos del licitador teniendo en cuenta el plazo de duración convencional y las posibles prórrogas establecidas en los Pliegos, pero no la ulterior extensión de la ejecución del contrato.”
El razonamiento es sólido y merece desarrollo. La oferta económica del licitador se construye sobre un horizonte temporal cerrado: el plazo inicial y las prórrogas publicitadas en los pliegos, que además computan en el valor estimado del contrato (art. 101.2.a) LCSP). Lo que excede de ese horizonte no forma parte del riesgo que el contratista asumió al ofertar. La LCSP solo admite una prolongación impuesta más allá de ese marco en el art. 29.4, y la somete a requisitos estrictos: que el nuevo contrato no se haya formalizado por incidencias imprevisibles en el procedimiento de adjudicación, que existan razones de interés público para no interrumpir la prestación, que el anuncio de la nueva licitación se haya publicado con al menos tres meses de antelación y, en todo caso, un periodo máximo de nueve meses. En el caso enjuiciado, ese límite se rebasó en más de tres años, a través de ocho prórrogas “extraordinarias” encadenadas. La prolongación carecía, por tanto, de cobertura tanto contractual como legal.
B) La aceptación formal de las prórrogas no equivale a renunciar a la compensación: de las prórrogas “consentidas” a las prórrogas impuestas
El núcleo de la sentencia de instancia era la doctrina de los actos propios: si la contratista formalizó cada prórroga en las mismas condiciones y no la recurrió, no podía luego reclamar sobrecostes. La Sala de apelación no dedica un razonamiento específico a desmontar ese argumento, pero lo neutraliza al recalificar la situación de hecho:
“Nos encontramos ante una prolongación excepcional por razones de interés público, de un contrato cuyo plazo de duración era de dos años, con plazo de finalización 30 de abril de 2020, estableciendo el contrato la posibilidad de prorrogar el contrato con un plazo máximo de 2 años (30 de abril 2022), contrato que ha sido objeto de 8 prorrogas extraordinarias, estableciéndose en la última de ellas un plazo de finalización de contrato de abril 2026, cuatro años más del plazo fijado en el contrato.”
Y destaca, frente a la tesis del consentimiento, la posición que mantuvo la contratista durante toda la prolongación:
“La demandante pone de manifiesto que se ha visto forzada a continuar con la realización del servicio por lógicas razones de interés público, y muestra en todo momento su desacuerdo con la contraprestación abonada por la Administración en función de los términos del contrato inicial.”
La Sala desplaza así el foco desde la forma (la firma de cada prórroga) a la sustancia (quién decide la prolongación y por qué). Las prórrogas no respondían a una opción contractual pactada, sino a la necesidad de la Administración de no interrumpir un servicio esencial de saneamiento mientras resolvía una licitación que no había culminado a tiempo. En ese contexto, la aceptación del contratista difícilmente puede interpretarse como una renuncia inequívoca a la equivalencia de las prestaciones, máxime cuando, en pleno periodo de prórrogas, formuló una reclamación expresa de los sobrecostes. La doctrina de los actos propios exige actos concluyentes e inequívocos, y no lo es la mera continuación de un servicio público que el propio interés general impide abandonar.
C) La doctrina del Tribunal Supremo: el riesgo y ventura no cubre la continuación de un contrato extinguido, que debe retribuirse a su precio real
La Sala apoya su decisión en una línea jurisprudencial del Tribunal Supremo que se ha consolidado en los dos últimos años. Su punto de partida es la STS de 27 de enero de 2025 (rec. 1289/2023), que fijó como doctrina que:
“en el ámbito de la contratación pública, el contratista que de buena fe continúa prestando un servicio, a petición de la Administración, una vez expirada la duración del contrato y sin modificado alguno, no puede resultar perjudicado económicamente cuando la Administración contratante recibe el servicio sin protesta o reserva alguna, debiendo considerarse que la realización de aquellos servicios tiene origen contractual”.
A partir de ahí, la Sala formula el principio que resuelve el caso:
“Como señala la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo cuando la Administración impone la continuación de un contrato ya extinguido sin cobertura contractual ni legal, el desequilibrio económico que ello genere no puede ampararse en el principio de riesgo y ventura del contratista, sino que debe ser compensado por la Administración conforme al precio real del servicio efectivamente prestado, y no según el clausulado del contrato ya concluido.”
Para sostenerlo, reproduce tres pronunciamientos. El primero es la STS n.º 34/2026, de 21 de enero (ECLI:ES:TS:2026:87), según la cual la Administración no puede imponer unilateralmente la prórroga cuando el contrato o el pliego exigen mutuo acuerdo, y el interés público no basta para justificar lo contrario:
“Esto significa que, si el contrato prevé el acuerdo de las partes para la prórroga, no cabe imponer esta forzosamente al contratista so pretexto de que así lo exige el interés público.”
El segundo es la STS n.º 1356/2025, de 27 de octubre (ECLI:ES:TS:2025:4790), que eleva el plazo de duración, incluidas las prórrogas, a elemento esencial del contrato, por su vinculación con los principios de concurrencia, transparencia e igualdad de trato, y advierte del riesgo de las prórrogas indefinidas:
“En definitiva, la previsión en los pliegos de una concatenación sucesiva de prórrogas sin fijación de un plazo máximo, convierte al contrato administrativo en un contrato de duración indefinida, lo que puede afectar no solo a los intereses del adjudicatario (como se alega en nuestro proceso), sino que aparece como un medio fraudulento de adjudicación directa obviando los mecanismos de selección del contratista previstos en la Ley.”
El tercero, y el más directamente aplicable, es la STS n.º 710/2026, de 8 de junio (ECLI:ES:TS:2026:2541), que fija el criterio sobre la compensación debida por la continuación forzosa de un contrato agotado:
“En un contrato de gestión del servicio público, la imposición al contratista por parte de la Administración de la continuación del contrato, una vez finalizado el plazo máximo legal, incluidas las prórrogas, mientras se tramita la licitación de un nuevo contrato, en atención al fin público inmediato que se satisface con dicho contrato, cuando ni el contrato ni la legislación vigente en ese momento prevén esa continuación forzosa, los posibles daños y perjuicios derivados de la prolongación obligada de la prestación por el contratista deben ser asumidos por la Administración atendiendo al precio real del servicio en el momento en que se prestó.”
Esta sentencia del Supremo, que a su vez recoge el razonamiento de la STS n.º 573/2026, de 5 de mayo, introduce el fundamento último de la compensación, que no reside en el contrato extinguido sino en la prohibición del enriquecimiento injusto:
“El incumplimiento de sus obligaciones por la Administración responsable no puede ser a costa del contratista, sino que exige preservar el equilibrio económico de la relación bilateral extinta y evitar el enriquecimiento injusto de una de ellas, la Administración.”
La traslación de esta doctrina al caso valenciano exige una matización que la sentencia no explicita. Los pronunciamientos del Supremo se refieren a contratos de gestión de servicio público regidos por la legislación anterior, que no contemplaba la potestad de prórroga forzosa. Aquí el contrato, adjudicado en 2018, se rige por la LCSP, cuyo art. 29.4 sí la prevé. Pero esa diferencia refuerza, en lugar de debilitar, la conclusión: si la ley vigente solo admite imponer la continuidad durante un máximo de nueve meses y con requisitos tasados, la prolongación durante cuatro años se sitúa igualmente fuera de toda cobertura legal y contractual, que es precisamente el presupuesto de la doctrina del precio real.
D) Aplicación al caso: un precio fijado con costes de 2018 para un servicio prestado hasta 2026 y una cuantía no discutida
La Sala concluye remitiéndose a las numerosas sentencias de la propia Sección que, en supuestos semejantes, han reconocido una compensación orientada a mantener el equilibrio de las prestaciones inicialmente pactadas, y subraya la intensidad del desfase temporal en este caso:
“Mas aun en este caso en el que se fija un precio conforme a costes salariales del año 2018, para un contrato suscrito en 2018 con finalización 2020 y que continúa ejecutándose en el año 2026 sin que la administración haya variado el precio.”
Finalmente, justifica el reconocimiento íntegro de la cantidad reclamada sobre dos razones:
“(i) Responde a parámetros objetivos: incremento costes salariales de los convenios colectivos del sector e incremento de IPC respecto a los costes de medios materiales. (ii) No ha existido objeción alguna por parte de la administración a la cuantía reclamada (ni en la instancia ni en el escrito de oposición a la apelación).”
El primer fundamento aporta un método de cuantificación razonable: los convenios colectivos del sector para el componente de personal y el IPC para el de medios materiales. Debe notarse que no se trata de una revisión de precios en sentido técnico, para la cual el art. 103 LCSP excluye la referencia a índices generales de precios, sino de una compensación que aproxima el precio real del servicio en un periodo ajeno al contrato.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 578/2026 de la Sección Quinta del TSJCV contiene un criterio de trascendencia para los contratos que las Administraciones mantienen en ejecución, mediante prórrogas extraordinarias encadenadas, mientras tramitan una nueva licitación. Se sustenta en las siguientes conclusiones convergentes:
i) el plazo de duración del contrato, incluidas sus prórrogas, es un elemento esencial que delimita el riesgo asumido por el contratista al ofertar. Su extensión indefinida mediante “órdenes de continuidad” carece de regulación y altera el equilibrio económico calculado sobre el horizonte temporal publicitado en los pliegos;
ii) la formalización sucesiva de prórrogas extraordinarias “en las mismas condiciones” no implica renuncia a la compensación cuando la prolongación responde a la necesidad de la Administración de garantizar la continuidad del servicio y el contratista manifiesta su desacuerdo con la contraprestación. La doctrina de los actos propios no cubre la mera continuación de un servicio público que el interés general impide abandonar;
iii) cuando la Administración impone la continuación de un contrato agotado sin cobertura contractual ni legal, el desequilibrio resultante no puede ampararse en el principio de riesgo y ventura. Debe compensarse conforme al precio real del servicio efectivamente prestado, para evitar el enriquecimiento injusto de la Administración, en línea con las SSTS de 27 de enero de 2025, 1356/2025, 34/2026 y 710/2026;
iv) bajo la LCSP, la única prolongación impuesta con cobertura legal es la del art. 29.4, limitada a nueve meses y sujeta a requisitos tasados. Una prolongación de cuatro años más allá del plazo máximo de los pliegos queda claramente fuera de ese marco;
v) la compensación puede cuantificarse con parámetros objetivos, como los incrementos salariales de los convenios colectivos del sector y el IPC aplicado a los medios materiales. La falta de oposición de la Administración a la cuantía conduce a su reconocimiento íntegro, lo que obliga a las entidades contratantes a combatir, al menos subsidiariamente, el importe reclamado.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
