En el presente análisis examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1.ª, núm. 342/2026, de 3 de junio de 2026, dictada en el rollo de apelación núm. 131/2024, que estima parcialmente el recurso de apelación interpuesto por una empresa titular de vallas publicitarias contra la denegación, por un Ayuntamiento, de la licencia de legalización de una valla instalada en suelo urbano.
I. Materia objeto de la resolución
El litigio tiene por objeto la impugnación, en segunda instancia, de la Sentencia núm. 471/2023, de 22 de septiembre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Palma, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución núm. 2021-7943, de 30 de septiembre de 2021, del Ayuntamiento, denegatoria de la solicitud de licencia de legalización de la situación urbanística de una valla publicitaria situada en la avenida de Sant Josep de la ciudad.
La controversia se sitúa en la intersección de tres bloques normativos: la disciplina urbanística autonómica, en particular la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears (LUIB), en lo relativo a la sujeción a licencia de las instalaciones publicitarias y al régimen de las solicitudes de legalización; la potestad reglamentaria municipal en materia de publicidad exterior, ejercida a través de una ordenanza específica que condiciona la ubicación de las vallas a la clase y calificación del suelo; y la legislación sectorial de carreteras de la Comunidad Autónoma (Ley 5/1990, de carreteras de la CAIB), que prohíbe la publicidad visible desde el dominio público de las carreteras de las redes primaria y secundaria y exige el informe del órgano titular de la vía cuando la instalación se sitúa en su zona de protección.
II. Hechos fácticos relevantes
El 18 de agosto de 2020, la mercantil recurrente, propietaria de la valla, presentó ante el Ayuntamiento una solicitud de legalización en la que interesaba que se declarase la conformidad a Derecho, conforme a la normativa entonces vigente, de la situación urbanística de la valla, y que se le concediesen las licencias procedentes, a fin de poder solicitar a continuación la correspondiente licencia de publicidad.
Dado que la valla se encontraba dentro de la zona de protección de carreteras, el 4 de septiembre de 2020 el Ayuntamiento solicitó informe o autorización al Departamento de Carreteras del Consell Insular d’Eivissa, al amparo del artículo 33.1 de la Ley 5/1990, de carreteras de la CAIB. No consta en el expediente que dicho informe llegara a emitirse.
Mediante Resolución núm. 2021-7943, de 30 de septiembre de 2021, el Ayuntamiento denegó la legalización por remisión al informe técnico municipal. Según este, la instalación de una valla publicitaria está sujeta a licencia urbanística conforme al artículo 5.6.2.17 del PGOU de 1987, al artículo 146.i) LUIB y al artículo 13 de la Ordenanza de Publicidad Exterior; la valla se ubicaba en una parcela clasificada como suelo urbano, incluida en la unidad de actuación n.º 20, de uso característico residencial y con la gestión urbanística no finalizada, concretamente sobre el vial VG-231 del sistema general viario; y, de acuerdo con el artículo 14 de la Ordenanza, las vallas publicitarias únicamente podrían instalarse en suelos urbanos de uso industrial y con unas dimensiones determinadas.
La mercantil interpuso recurso contencioso-administrativo fundado, en buena parte, en la impugnación indirecta de la modificación de la Ordenanza de Publicidad Exterior aprobada en 2019, cuya redacción había servido de base a la denegación. El Juzgado desestimó el recurso por tres razones: el artículo 14 de la Ordenanza solo permitiría vallas en suelo urbano industrial, y la valla se encontraba, sin discusión, en suelo urbano no industrial; la instalación incumplía el artículo 36.1 de la Ley 5/1990, al ser visible desde una carretera de la red primaria; y no cabía la impugnación indirecta de la Ordenanza por fundarse en vicios formales.
III. Cuestión de debate
La controversia que se somete a la Sala se articula en torno a cuatro cuestiones jurídicas, ordenadas en una secuencia lógica que va de la validez de la norma aplicada a su correcta aplicación al caso concreto.
En primer lugar, si cabe la impugnación indirecta de la modificación de 2019 de la Ordenanza de Publicidad Exterior de Eivissa con ocasión del recurso contra la denegación de la licencia, tanto por los vicios de procedimiento invocados (falta de audiencia, infracción del artículo 133 de la Ley 39/2015 y del artículo 5.3 de la Ley 11/2016, de igualdad entre mujeres y hombres) como por los motivos de fondo alegados (principios de buena regulación de los artículos 129 y 130 de la Ley 39/2015, principio de igualdad, Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, Ley 17/2009, de libre acceso a las actividades de servicios, libertad de empresa y pretendida modificación del PGOU por vía de ordenanza).
En segundo lugar, qué título habilitante resulta exigible para la instalación de una valla publicitaria y cuál es la normativa temporalmente aplicable a una solicitud de legalización: la vigente cuando la valla se instaló o la vigente cuando la solicitud debe resolverse.
En tercer lugar, si una ordenanza municipal de publicidad exterior, que no es formalmente un instrumento de planeamiento, puede operar como parámetro de legalidad en el otorgamiento o denegación de una licencia urbanística y, en caso afirmativo, si el artículo 14 de la Ordenanza de Eivissa efectivamente limita la instalación de vallas al suelo urbano de uso industrial, como sostuvo el Ayuntamiento.
En cuarto lugar, y en el caso de que el motivo municipal de denegación no resultase ajustado a Derecho, si procede ordenar directamente el otorgamiento de la licencia o si la falta del informe preceptivo del órgano titular de la carretera impide al órgano judicial sustituir la decisión administrativa.
IV. Ratio decidendi
La Sala estima parcialmente el recurso de apelación, revoca la sentencia de instancia, anula la resolución municipal y ordena la retroacción de actuaciones para que se obtenga el informe del Consell Insular d’Eivissa, desarrollando su argumentación en torno a los siguientes ejes.
4.1. Sobre la impugnación indirecta de la Ordenanza: el estrecho margen para los vicios formales y la reiteración de motivos de fondo ya rechazados
El Tribunal resuelve esta primera cuestión transcribiendo íntegramente lo ya razonado en su Sentencia núm. 72/2026, de 18 de febrero, dictada en un litigio análogo. Su punto de partida es la doctrina del Tribunal Supremo que, como regla general, excluye los vicios de procedimiento del ámbito de la impugnación indirecta del artículo 26 LJCA, con una excepción de interpretación muy restrictiva:
“[…] si bien es cierto que el Tribunal Supremo admite, excepcionalmente, la impugnación indirecta de disposiciones generales por defectos formales, ello lo es únicamente en los supuestos en que se hubiese incurrido en una omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación, en perjuicio del recurrente, y cuando hubiesen sido dictadas por órgano manifiestamente incompetente (STS de 9 de mayo de 2022).”
Sobre esta base, la Sala constata que la apelante se limitaba a calificar las irregularidades de «extraordinariamente graves» sin concretarlas, y somete cada una de las denunciadas a un test de perjuicio efectivo:
“Alude a que no se le dio audiencia, pero no justifica la razón por la que a dicha persona jurídica debía dársele trámite específico de audiencia ni en qué precepto legal se ampara para ello y que supuestamente se habría violado. Alude también a la vulneración del artículo 133 de la Ley 39/2015 y del artículo 5.3 de la Ley 11/2016, de 28 de julio, de igualdad entre mujeres y hombres, pero sin concretar en qué le ha causado indefensión y le ha supuesto un perjuicio.”
El razonamiento resulta de especial interés práctico: la vía excepcional de la impugnación indirecta por vicios formales no se abre por la mera enumeración de preceptos procedimentales infringidos, sino que exige acreditar una omisión procedimental de entidad cualificada y, además, un perjuicio concreto para quien la invoca. La sola invocación genérica del trámite de consulta pública del artículo 133 de la Ley 39/2015 o del informe de impacto de género no alcanza ese umbral.
En cuanto a los motivos de fondo, la Sala suple la omisión de respuesta de la sentencia de instancia, pero lo hace remitiéndose a la cadena de pronunciamientos que ya había rechazado esos mismos argumentos frente a la versión original de la Ordenanza de 2016.
A ello, añade la Sala una precisión que será decisiva en el desarrollo posterior de la sentencia: la Ordenanza no contiene una prohibición general de las vallas publicitarias, sino un régimen de condiciones.
“La parte apelante afirma que «el núcleo esencial de la modificación de la Ordenanza impugnada se concreta en la prohibición de la instalación de vallas publicitarias». Pero no es cierto. El art. 13 y 14 de la Ordenanza autoriza las vallas publicitarias que cumplan determinadas condiciones (en particular, en referencia a sus condiciones físicas y a la clase y calificación del suelo sobre el que se implanten).”
Con ello queda definitivamente cerrada la vía de la ilegalidad de la Ordenanza como fundamento para obtener la legalización: la norma es válida y, por tanto, es el parámetro con el que debe examinarse la solicitud.
4.2. Sobre el título habilitante exigible y la normativa aplicable a la solicitud de legalización
Frente al argumento de la apelante, que cuestionaba que el PGOU de 1987 exigiera una licencia distinta de la de obras y sostenía que la valla cumplía la normativa vigente al tiempo de su instalación, la Sala comienza afirmando que «el apelante introduce confusión donde no la hay» y despeja la cuestión con tres afirmaciones de alcance general:
“1º) Como indica la resolución recurrida, la instalación de vallas publicitarias está sujeta a licencia (146.1.i de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de Illes Balears, LUIB). Con lo que ya tiene la primera respuesta a sus dudas: sí se exige licencia y ésta es urbanística.”
“2º) Conforme al art. 189 LUIB a las solicitudes de legalización (como las presentadas por la recurrente) se les aplica la normativa vigente al tiempo en que ésta debe resolverse en plazo (art. 151 LUIB), con lo que es irrelevante la normativa anterior y vigente al tiempo de implantarse las vallas.”
“3º) Para la resolución de la solicitud de legalización pretendida, es irrelevante la fecha en que se implantaron dichas vallas y en qué condiciones se permitieron o toleraron. Ello afectará al eventual procedimiento sancionador o de reposición de la realidad física alterada. Pero lo que aquí se discute es si, en 2021, cabe otorgar licencia municipal de legalización a las vallas conforme a la normativa vigente a tal fecha.”
La doctrina es nítida y de aplicación general a cualquier expediente de legalización: la legalización no es un reconocimiento retrospectivo de la situación jurídica existente al tiempo de la ejecución, sino el otorgamiento actual de una licencia, que debe ajustarse a la normativa vigente cuando la solicitud ha de resolverse en plazo. La eventual tolerancia administrativa o la conformidad de la instalación con la normativa anterior pueden ser relevantes en sede sancionadora o de restablecimiento de la legalidad, pero no en el procedimiento de legalización. Se trata, además, de un criterio que neutraliza la estrategia de invocar derechos adquiridos derivados de la antigüedad de la instalación.
4.3. Sobre la Ordenanza de publicidad exterior como normativa urbanística aplicable en el control de la licencia
El núcleo dogmático de la sentencia reside en la afirmación de que una ordenanza de publicidad exterior, aunque no sea formalmente un instrumento de planeamiento, se integra en el parámetro de legalidad de la licencia urbanística. La Sala lo razona en los siguientes términos:
“La Ordenanza en cuestión, con independencia de su calificación como «urbanística» o no, debe ser cumplida por las solicitudes de licencia de obras e instalaciones que pretendan legalizar o implantar una comprendida dentro del ámbito de dicha Ordenanza, como disposición especial. El art. 151,6º LUIB sujeta el otorgamiento o denegación de las licencias a la normativa aplicable. Y la Ordenanza en cuestión, en cuanto regula las condiciones de ubicación en función de la clasificación del suelo, así como de disposición física de dichas instalaciones, tiene un indudable carácter urbanístico que debe ser observado en el acto de concesión/denegación de la licencia. El punto 6 del art. 14 de la Ordenanza refleja claramente dicha vinculación.”
El argumento se refuerza con la idea de intervención administrativa integrada. Dado que corresponden al municipio tanto el control preventivo de obras e instalaciones como el de actividades, entre ellas la publicitaria de ámbito local, ambas potestades pueden ejercerse conjuntamente:
“Siendo competencia municipal tanto la relativa a la intervención preventiva en materia de obras e instalaciones como en materia de actividades (como aquí la publicitaria de ámbito local), dichas potestades de intervención pueden ejercerse de modo integrado (arts. 179 y ss de la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local de las Illes Balears) lo que implica que en la concesión/denegación de la licencia urbanística el órgano municipal puede verificar el cumplimiento de la normativa municipal sin límite.”
Finalmente, la Sala apoya su conclusión en la doctrina del Tribunal Supremo según la cual la normativa urbanística municipal no se agota en los planes de ordenación, recordando la STS de 15 de noviembre de 2011 (rec. 3002/2004, ECLI:ES:TS:2011:7695):
“[…] las licencias urbanísticas tienen carácter reglado y por tanto la compatibilidad o no con el entorno deberá determinarse no de forma subjetiva por el funcionario o autoridad actuante, sino conforme al planeamiento y ordenanzas concretas aplicables en el sector, reconociéndose por la doctrina y la jurisprudencia que la regulación de los aspectos estéticos y de adecuación al entorno, en el marco establecido en la legislación urbanística, no debe realizarse necesariamente por los planes urbanísticos, sino que constituye el objeto propio de ordenanzas municipales aprobadas por los entes locales en ejercicio de la potestad reglamentaria […].”
4.4. Sobre la interpretación del artículo 14.1 de la Ordenanza: el error del Ayuntamiento al leer su propia norma
Afirmada la plena aplicabilidad de la Ordenanza, la Sala da un giro decisivo al examinar si su artículo 14.1 amparaba realmente la denegación. Reiterando lo ya resuelto en un pronunciamiento anterior frente a la misma mercantil (ECLI:ES:TSJBAL:2025:594), concluye que el Ayuntamiento había realizado «una incorrecta lectura de su propia Ordenanza, pues no es cierto que únicamente se permitan las vallas en suelo urbano de uso industrial». La exégesis del precepto es la siguiente:
“Efectivamente, en contra del criterio manifestado por la Administración, a partir del tenor literal del art. 14.1 de la ordenanza, se desprende que se prohíbe la instalación de soportes publicitarios en suelo rústico y en suelo urbanizable, sin indicación de interdicción en suelo urbano. A continuación, el precepto establece una nueva regla que impide la colocación de elementos publicitarios: «Tampoc podrán ser instal·lades a les façanes i mitgeres dels edificis, a l’interior de solars, i en els seus tancaments», exceptuando de esta veda «les zones de sòl urbà qualificades com Indústria o Indústria-Serveis (IN o IN-S) […]».”
“A partir de la exégesis del art. 14.1 de la Ordenanza, se colige que se impide la instalación de vallas en suelo rústico o urbanizable. En cuanto al suelo urbano, se permite su colocación, si bien se somete a ciertas condiciones, tales como la interdicción de que estos elementos publicitarios se ubiquen «a les façanes i mitgeres dels edificis, a l’interior de solars, i en els seus tancaments», exceptuando de esta concreta regla a las vallas situadas en suelo urbano industrial. Pero en ningún caso se desprende del artículo 14.1 que la instalación de vallas solo se permita en suelo urbano calificado como industrial.”
La sentencia aplica aquí un método de interpretación estrictamente literal y sistemático del precepto, que distingue con precisión entre dos reglas diferentes: una prohibición por clase de suelo, que alcanza únicamente al rústico y al urbanizable, y una prohibición por emplazamiento dentro del suelo urbano (fachadas, medianeras, interior de solares y sus cerramientos), de la que se exceptúa el suelo urbano industrial. El Ayuntamiento había convertido la excepción de la segunda regla en una regla general de permisión exclusiva, lo que el texto no autoriza. En consecuencia, que la valla se encontrase en suelo urbano de uso residencial no era, por sí solo, motivo de denegación, siempre que no se ubicase en alguno de los emplazamientos vedados.
4.5. Sobre la falta del informe sectorial de carreteras y la retroacción de actuaciones como consecuencia de la anulación
Anulado el motivo de denegación, la Sala se plantea si puede ordenar el otorgamiento de la licencia y responde negativamente, por la falta de un trámite preceptivo de carácter sectorial:
“En este punto cabe señalar que, aunque la resolución del Ayuntamiento d’Eivissa impugnada no sea ajustada a derecho por el motivo expuesto, no puede ordenar esta Sala el otorgamiento de la solicitud de licencia instada por la recurrente-apelante, al no contar con el informe favorable del Consell d’Eivissa.”
La Sala determina con precisión la normativa de carreteras temporalmente aplicable, en coherencia con el criterio expuesto en el apartado 4.2: presentada la solicitud el 18 de agosto de 2020 y solicitado el informe el 4 de septiembre de 2020, el plazo de tres meses para resolver quedó suspendido hasta la emisión del informe con un máximo de otros tres meses (artículos 22 y 80 de la Ley 39/2015), por lo que resultaba aplicable la normativa vigente en febrero de 2021. En esa redacción, el artículo 36.1 de la Ley de Carreteras disponía:
“1. Se prohíbe la publicidad visible desde la zona de dominio público de las carreteras integradas en las redes primaria y secundaria. Esta prohibición no da lugar a ningún tipo de indemnización.”
Y a partir de ella extrae una regla de distribución de la carga de la prueba que perjudica a la solicitante, conectándola con el carácter integral del parámetro de legalidad de la licencia:
“La recurrente no acredita que estas condiciones de visibilidad no se diesen en la valla objeto del contencioso, por lo que no procedía la legalización. Recuérdese que conforme al art. 151,6º LUIB las licencias urbanísticas se otorgarán o denegarán de acuerdo con las previsiones de la presente ley y «del resto de legislación directamente aplicable», lo que incluye la Ley de Carreteras.”
La Sala deja abierta, no obstante, una vía de futuro, al advertir que la redacción posterior de la Ley de Carreteras pudiera no constituir ya un motivo de denegación, «con lo que eventualmente permitiría interesar nuevamente la legalización». La consecuencia que extrae es la retroacción:
“En consecuencia, debe acordarse la retroacción de actuaciones con el fin de obtener el informe de referencia y resolver de conformidad.”
El pronunciamiento ilustra con claridad los límites de la plena jurisdicción en materia de licencias. Aun tratándose de un acto reglado, el órgano judicial no puede reconocer el derecho al otorgamiento cuando falta en el expediente un informe preceptivo de otra Administración que tutela un interés público sectorial distinto, en este caso, la protección del dominio público viario. La solución adecuada es anular la denegación fundada en un motivo improcedente y devolver el expediente a la Administración para que complete la instrucción y resuelva nuevamente, sin prejuzgar el sentido final de la decisión.
V. Conclusión
La STSJ de las Illes Balears 342/2026 ofrece un criterio de utilidad para los ayuntamientos que regulan la publicidad exterior mediante ordenanza y para los operadores del sector que pretenden regularizar instalaciones preexistentes.
La sentencia confirma, en primer lugar, que la instalación de vallas publicitarias está sujeta a licencia urbanística y que las solicitudes de legalización se rigen por la normativa vigente al tiempo en que deben resolverse, de modo que la antigüedad de la instalación o la normativa vigente cuando se implantó carecen de relevancia en ese procedimiento. En segundo lugar, consolida la doctrina según la cual las ordenanzas municipales de publicidad exterior, en cuanto regulan la ubicación de las instalaciones según la clase y calificación del suelo y sus condiciones físicas, tienen carácter urbanístico e integran el parámetro de legalidad que el órgano municipal debe aplicar al resolver la licencia, sin que ello suponga una modificación encubierta del planeamiento. En tercer lugar, reitera el estrecho margen de la impugnación indirecta de disposiciones generales por vicios formales, que exige una omisión procedimental clamorosa o la incompetencia manifiesta del órgano, unida a un perjuicio concreto del recurrente.
Al mismo tiempo, la resolución constituye una advertencia relevante para la Administración: la validez de la Ordenanza no ampara cualquier interpretación que de ella se haga. El artículo 14.1 de la Ordenanza de Eivissa no limita las vallas al suelo urbano industrial, sino que las prohíbe en suelo rústico y urbanizable y, en suelo urbano, en determinados emplazamientos, de modo que la denegación fundada en esa lectura extensiva es contraria a Derecho. Finalmente, la sentencia recuerda que, cuando la instalación se sitúa en zona de protección de carreteras, el informe del órgano titular de la vía es un trámite preceptivo cuya ausencia impide al órgano judicial ordenar el otorgamiento de la licencia, por lo que la consecuencia de la anulación es la retroacción de actuaciones para completar el expediente y resolver de nuevo conforme a la normativa aplicable.
