En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, sede de Albacete) núm. 283/2026, de 16 de junio de 2026, dictada en el recurso de apelación núm. 141/2023, que desestima el recurso interpuesto por una mercantil titular de una explotación agrícola contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Albacete, confirmatoria de los acuerdos de un Ayuntamiento por los que se denegó la licencia urbanística de legalización de unas instalaciones complementarias (laboratorio, despachos y oficinas, y zona para trabajadores) ejecutadas en suelo rústico.
I. Materia objeto del pleito
La controversia se enmarca en la categoría de la disciplina urbanística y, más concretamente, en el régimen de legalización de construcciones ejecutadas sin licencia en suelo rústico bajo la aplicación de la legislación castellano-manchega: el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (TRLOTAU), el Reglamento de Suelo Rústico aprobado por Decreto 242/2004, de 27 de julio (RSR), y las Normas Urbanísticas del Plan de Ordenación Municipal. Lo que se discute es si unas dependencias destinadas a laboratorio, oficinas y espacio para el personal, levantadas junto a una nave agrícola preexistente, pueden legalizarse como una mera ampliación de las instalaciones de la explotación o si, por el contrario, deben someterse a los parámetros urbanísticos propios de cada uno de los usos que efectivamente albergan.
El pronunciamiento aborda tres requisitos materiales de la edificación en suelo rústico (superficie mínima de parcela, riesgo de formación de núcleo de población y distancia a linderos) e incorpora una impugnación indirecta de la norma reglamentaria y del planeamiento municipal que definen el llamado «criterio del círculo» de edificaciones.
II. Hechos fácticos relevantes
La explotación y las obras. La mercantil recurrente es titular de una explotación agrícola en la parcela 950 del polígono 18 de rústica del término municipal afectado, en la que existía una nave agrícola autorizada. Junto a ella ejecutó, sin licencia, unas instalaciones complementarias integradas por una zona de laboratorio, un área de despachos y oficinas y un espacio para trabajadores de unos 60 m², que la propia interesada describía como vestuario, aseo y lugar de descanso ocasional de empleados y temporeros. El 30 de noviembre de 2020 presentó el proyecto de legalización, bajo la denominación “ampliación de instalaciones agrícolas”.
Los informes administrativos. El técnico municipal informó desfavorablemente la legalización (informes de 27 de octubre y 1 de diciembre de 2020) por incumplir la superficie mínima de parcela exigida para los usos pretendidos y por existir riesgo de formación de núcleo de población. A su juicio, no se trataba de una ampliación de la explotación, ni tampoco de la nave existente, “porque las nuevas construcciones tienen un uso distinto”. Por su parte, la Delegación Provincial de la Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural emitió el 27 de noviembre de 2020 un informe favorable a la excepción de superficie mínima por destinarse la construcción a uso agrícola, si bien con carácter expresamente no vinculante. Consta, asimismo, que la propia mercantil, en unas alegaciones de 3 de marzo de 2020, había admitido que la parcela no alcanzaba la superficie mínima y que negociaba la adquisición de terrenos colindantes.
Las resoluciones impugnadas. Por Resolución de la Alcaldía de 30 de octubre de 2020 se denegó la legalización urbanística de la construcción, y el recurso de reposición se entendió desestimado por silencio. Por Acuerdos de la Junta de Gobierno Local de 2 de diciembre de 2020 y de 13 de abril de 2021 se denegó la licencia urbanística de legalización de las instalaciones complementarias.
III. Cuestión de debate
El debate ante la Sala se articula en torno a las siguientes cuestiones.
Primera: si las dependencias de laboratorio, oficinas y espacio para trabajadores, por su vinculación funcional con la explotación agrícola, quedan absorbidas por el uso agrario principal a efectos del cumplimiento de la superficie mínima de parcela, o si poseen sustantividad urbanística propia.
Segunda: si el artículo 10.b).3 del RSR y el artículo 86.2 de las Normas Urbanísticas del POM, que definen el riesgo de formación de núcleo de población mediante un círculo de edificaciones de radio determinado, vulneran el principio de jerarquía normativa por exceder lo previsto en el artículo 54 TRLOTAU.
Tercera: si el término “edificaciones” del artículo 10.b).3 del RSR debe interpretarse restrictivamente, conforme a la Ley de Ordenación de la Edificación, de modo que excluya construcciones menores vinculadas a la actividad agrícola, y a quién corresponde la carga de probar su escasa entidad.
Cuarta: si el incumplimiento de la distancia a linderos fue introducido extemporáneamente en el proceso, con indefensión para la actora, y si cabe, en todo caso, una legalización parcial de la edificación.
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima el recurso de apelación y confirma íntegramente la sentencia de instancia, con el siguiente desarrollo argumental.
4.1. La apelación como crítica de la sentencia y los límites de la revisión de la prueba pericial
Antes de entrar en el fondo, la Sala recuerda que la apelación, aunque es un recurso ordinario que transmite al tribunal ad quem el pleno conocimiento de la controversia, se dirige contra la sentencia y no contra la pretensión inicial.
Aplicada esta doctrina al caso, la Sala constata que el escrito de apelación “apenas contiene una verdadera crítica razonada de la sentencia” y que se limita, en lo sustancial, a reiterar los argumentos ya respondidos en la instancia, lo que por sí solo justificaría la desestimación respecto de tales extremos. A ello añade una segunda consideración, de especial peso en los litigios urbanísticos de contenido técnico: el núcleo del recurso es la valoración de informes periciales ratificados ante la juez a quo, y el tribunal de apelación carece de la inmediación con que esa prueba se practicó. Por ello, con cita de la STS núm. 136/2025, de 10 de febrero, fija el estándar de revisión:
“la materia de valoración de la prueba, dada la vigencia del principio de inmediación en el ámbito de la práctica probatoria, es función básica del juzgador de instancia que solo podrá ser revisada en supuestos graves y evidentes de desviación que la hagan totalmente ilógica, opuesta a las máximas de la experiencia o a las reglas de la sana crítica”
La consecuencia práctica es clara: quien pretenda revocar en apelación una sentencia que ha optado razonadamente por uno de dos dictámenes contradictorios no puede limitarse a insistir en la mayor solvencia de su propio perito. Debe identificar un error grave, evidente y verificable en el razonamiento de la juzgadora, carga que la apelante no levantó.
4.2. Los usos complementarios a la explotación agrícola tienen sustantividad urbanística propia
La cuestión de fondo de mayor alcance es la relativa a la superficie mínima de parcela. La apelante sostenía que el laboratorio, las oficinas y el espacio para trabajadores eran simples estancias de una única edificación agrícola, al servicio de un mismo fin, de modo que fragmentarlas por usos conducía a resultados absurdos. La Sala rechaza frontalmente esa premisa:
“esta Sala no puede compartir la tesis de la apelante de la que se derivaría la consecuencia de que toda dependencia integrada físicamente en una explotación agrícola adquiere la condición de uso agrario por el mero hecho de servir al funcionamiento de ésta”
El tribunal no niega la realidad de que una explotación pueda necesitar este tipo de espacios. Lo que niega es que esa necesidad desactive el control urbanístico de los usos. Y reformula con precisión el objeto del debate, desplazándolo de la utilidad de las dependencias a su compatibilidad con el planeamiento:
“La cuestión controvertida no es si las dependencias proyectadas resultan útiles o incluso necesarias para la actividad de la mercantil recurrente, sino si el planeamiento municipal permite su implantación en las condiciones pretendidas y sobre una parcela que no reúna, en cuanto a superficie mínima (entre otros) los parámetros urbanísticos exigidos para tales usos”
Sobre esta base, la Sala respalda el criterio técnico acogido en la instancia, según el cual estos usos “poseen sustantividad urbanística propia y no pueden computarse indiscriminadamente como si constituyeran una mera prolongación de la nave agrícola existente”. Así, la superficie mínima exigida para un uso no puede aprovecharse simultáneamente para otro distinto; y frente a ello la apelante no aportó una justificación técnica o normativa suficiente. El argumento de cierre es de orden sistemático y pone de relieve el riesgo de la tesis contraria:
“si aceptásemos la tesis de la recurrente, cualquier uso administrativo, residencial o incluso dotacional podría quedar dispensado de las exigencias propias del planeamiento por el simple hecho de desarrollarse dentro del perímetro de una explotación agraria, conclusión difícilmente conciliable con la finalidad de control de usos que persigue la normativa urbanística”
La doctrina resulta especialmente relevante en suelo rústico, donde el carácter excepcional de la edificación hace que la calificación del uso determine los parámetros aplicables. La vinculación funcional con la actividad agraria es un dato relevante, pero no sustituye la verificación autónoma de la compatibilidad de cada uso con el planeamiento. Cabe recordar, además, que la sentencia de instancia otorgó valor a las propias alegaciones de la mercantil de marzo de 2020, en las que reconocía no alcanzar la superficie mínima, y que el informe favorable de la Consejería de Agricultura no era vinculante para el órgano competente para otorgar la licencia.
4.3. La legalidad del criterio del círculo: desarrollo reglamentario y no extralimitación
La apelante sostenía que el artículo 10.b).3 del RSR y el artículo 86.2 de las Normas Urbanísticas del POM incurrían en nulidad por vulnerar el principio de jerarquía normativa, al introducir un supuesto de riesgo de formación de núcleo de población no previsto en el TRLOTAU. Ambos preceptos se transcriben en la sentencia. El planeamiento municipal dispone que solo se autorizará la edificación en suelo rústico cuando “un círculo de 100 m de radio con centro en el de gravedad de la planta de la construcción de nueva licencia, no podrá incluir más de dos edificaciones (incluida la solicitada)”. Por su parte, el reglamento autonómico establece:
“Igualmente se considera riesgo de ampliación o de formación de núcleo de población cuando se contengan, sin incluir la nueva edificación propuesta, tres o más edificaciones de cualquier uso correspondientes a distintas unidades rústicas en un círculo de 150 metros de radio con centro en cualquiera de las edificaciones mencionadas, sin que a tal efecto se computen aquellas construcciones en situación de ruina legalmente declarada”
La Sala comienza desmintiendo que la sentencia de instancia hubiera dejado sin respuesta esta cuestión, y a continuación recuerda que ella misma ha aplicado reiteradamente ambos preceptos. Cita en particular su Sentencia núm. 60/2024, de 22 de marzo, que consideró ajustadas a Derecho tanto la distancia reglamentaria de 150 metros como la más restrictiva de 100 metros fijada por el POM. El dato tiene un valor añadido: esa sentencia revocó precisamente la resolución del Juzgado núm. 2 de Albacete que la apelante invocaba como precedente favorable para reclamar un trato igual, con lo que el argumento de igualdad quedaba privado de todo soporte. La Sala delimita a continuación cuándo se infringe el principio de jerarquía normativa:
“el principio de jerarquía normativa únicamente resulta infringido cuando la disposición reglamentaria contradice, modifica o restringe el contenido material de la ley que desarrolla. No concurre tal circunstancia en el presente caso, pues el artículo 10.b).3 del Reglamento no altera el régimen jurídico establecido en el artículo 54 del TRLOTAU ni introduce prohibiciones o limitaciones incompatibles con éste, sino que se limita a concretar técnicamente las condiciones de implantación de los usos autorizables en suelo rústico, en desarrollo de la habilitación normativa contenida en la propia ley”
La conclusión es que el «criterio del círculo» constituye una legítima concreción técnica del concepto legal de riesgo de formación de núcleo de población, un concepto jurídico indeterminado que la ley remite a su desarrollo reglamentario y al planeamiento, y no una restricción ultra vires del ius aedificandi en suelo rústico.
4.4. «Edificaciones de cualquier uso»: interpretación literal y carga de la prueba
Subsidiariamente, la apelante negaba que dentro del radio computable existieran tres o más edificaciones, al tratarse a su juicio de construcciones menores (balsas, corrales, cobertizos o casetas) que no alcanzarían la condición de edificación conforme a la Ley de Ordenación de la Edificación. El técnico municipal había identificado, en un círculo de 100 metros, cuatro edificaciones contando la solicitada, el doble del máximo permitido por el POM. La Sala confirma la interpretación literal acogida en la instancia, con apoyo en el artículo 3.1 del Código Civil, según la cual el término comprende:
“cualquier construcción con entidad física susceptible de ser considerada como tal en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística, sin que el reglamento exija que dichas edificaciones tengan carácter residencial, sean aptas para vivienda o queden comprendidas en el concepto técnico de edificación del artículo 2 de la Ley 38/1999, de Ordenación de la Edificación”
La expresión reglamentaria es, en palabras del tribunal, una “fórmula deliberadamente amplia” que atiende a la realidad edificatoria del entorno rural, por lo que acoger la tesis de la apelante supondría introducir una limitación que la norma no contempla: el precepto “no distingue entre edificaciones mayores o menores, permanentes o auxiliares”. A ello se suma una regla sobre la distribución de la carga de la prueba de indudable utilidad práctica:
“una vez que la Administración ha identificado y documentado gráficamente la existencia de las construcciones señaladas […], correspondía a la parte actora desvirtuar tal realidad y acreditar, con prueba suficiente, que dichas construcciones carecían de la entidad mínima necesaria para ser consideradas edificaciones a los efectos del reglamento. No basta, por tanto, con una alegación genérica sobre su supuesta escasa entidad constructiva”
Por tanto, la identificación y documentación gráfica de las construcciones por la Administración traslada al solicitante la carga de demostrar que se trata de elementos accesorios o irrelevantes desde la perspectiva urbanística. Tampoco prospera, por ello, el reproche de que el Ayuntamiento no había acreditado la legalidad o la situación urbanística de esas construcciones, pues el precepto atiende a su existencia física y solo excluye expresamente las que se encuentren en ruina legalmente declarada.
4.5. La distancia a linderos: ausencia de indefensión y valoración razonable de la pericial
La apelante denunciaba que el incumplimiento del retranqueo mínimo de cinco metros (artículo 86.1 de las Normas Urbanísticas) se había introducido ex novo en la contestación a la demanda, alterando la motivación de los actos impugnados. La Sala lo descarta: fue el perito de la actora quien afirmó en su dictamen que “se cumplen todas las condiciones previstas en el TRLOTAU, su Reglamento de Suelo rústico, la INSTRUCCIÓN TÉCNICA DE PLANEAMIENTO, y la normativa municipal”, de modo que el informe municipal complementario debe entenderse “como una oposición a lo suscrito por el perito de la parte actora”. Y, en todo caso, rechaza que se produjera indefensión material:
“no apreciamos indefensión alguna respecto de la parte actora, la cual sobre este punto presentó un Anexo a su Informe pericial fechado el 21.1.2022 a través del que pudo rebatir este concreto incumplimiento. Extremo que también pudo rebatir en el acto de la vista cuando fue interrogada sobre dicho “informe complementario””
En cuanto al fondo, la Sala considera razonable la conclusión de la juzgadora de que el lindero lo constituye la valla y no el talud que tomaba como referencia el perito de la actora. El técnico municipal había medido personalmente la edificación, señaló que un talud difícilmente puede apreciarse en una imagen aérea y que los terrenos estaban prácticamente al mismo nivel, y advirtió que desplazar la valla exigiría contar con el predio contiguo. No se trata, pues, de una valoración arbitraria o ilógica que justifique su sustitución en apelación.
4.6. La improcedencia de la legalización parcial
Por último, la petición subsidiaria de legalización parcial o condicionada al amparo del artículo 178.3 TRLOTAU decae por la propia naturaleza de los incumplimientos acreditados. Estos no afectan a elementos aislados de la construcción que pudieran segregarse o corregirse, sino a la posibilidad misma de edificar en esa ubicación. Así lo declara la Sala al confirmar la sentencia apelada:
“incumplimientos, como el de riesgo de formación de núcleo de población o el de que la edificación solicitada guarde una distancia superior a cinco metros de la finca colindante, que claramente impiden la legalización, siquiera parcialmente”
V. Conclusión
La STSJ CLM 1772/2026 contiene criterios de utilidad práctica para los municipios en el control de la edificación en suelo rústico, que pueden sintetizarse en las siguientes conclusiones:
— La vinculación funcional de una dependencia a una explotación agrícola no la convierte, por sí sola, en uso agrario. Laboratorios, oficinas y espacios para el personal tienen sustantividad urbanística propia y deben cumplir la superficie mínima y demás parámetros que el planeamiento establezca para cada uno de esos usos, sin que la superficie computada para un uso pueda aprovecharse para otro.
— El artículo 10.b).3 del Reglamento de Suelo Rústico de Castilla-La Mancha y el artículo 86.2 de las Normas Urbanísticas del POM son conformes con el principio de jerarquía normativa: concretan técnicamente el concepto legal de riesgo de formación de núcleo de población, sin contradecir ni restringir el artículo 54 TRLOTAU.
— El término “edificaciones de cualquier uso” se interpreta en su sentido literal y amplio, sin restringirlo a las edificaciones residenciales ni al concepto técnico de la LOE. Una vez que la Administración documenta las construcciones existentes en el radio computable, corresponde al solicitante probar que carecen de entidad urbanística relevante.
— Que la Administración rebata, mediante un informe técnico complementario aportado con la contestación, las afirmaciones del perito de la actora no constituye una alteración extemporánea de la motivación cuando la parte ha podido contradecirlo mediante un anexo pericial y en la vista.
— Los incumplimientos que afectan a la propia implantación de la edificación, como el riesgo de formación de núcleo de población o la distancia a linderos, impiden la legalización, siquiera parcial, de la obra.
