En la sección actualidad jurisprudencial, comentamos la Sentencia 1110/2023, del Tribunal Supremo, Sala de lo contenciosos administrativo, Sección 5º, de fecha 4 de septiembre de 2023, en virtud de la cual se estimó el recurso de casación interpuesto por el abogado de la Generalitat Valenciana contra la sentencia nº 147/2021, de 30 de marzo, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y, en consecuencia, casar y anular la sentencia impugnada por no ser conforme a Derecho.
El objeto del procedimiento gravita en dirimir las siguientes cuestiones de índole formal en relación con la aprobación del PATIVEL y, en particular:
a) Si la exigibilidad de estudio económico financiero establecida por la jurisprudencia (entre otras, STS de 31 de marzo de 2016, RC 3376/14) en todo tipo de instrumentos de ordenación urbanística es trasladable a instrumentos de ordenación territorial como el concernido (donde se protege el suelo, pero no se transforma).
b) Si los informes de impacto de género, familia e infancia y adolescencia «neutros» (en los que se indica la no afectación a tales cuestiones) equivalen a su inexistencia.
c) Qué alcance puede exigirse al estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica.
En cuanto al interés casacional del recurso, se identifican como normas jurídicas que deben ser objeto de interpretación:
“El artículo 37.5 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprobó el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, la D.A. 10ª de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, los artículos 1.1.b), 5.2. c), 18.1. b) y 26 de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental, y los artículos 47 a 52 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso…»
Expuesto lo anterior, debemos proseguir poniendo de relieve el contenido de la sentencia para dirimir acerca de las tres cuestiones que son objeto de debate.
En primer lugar, y en relación con la doctrina jurisprudencial relativa a analizar si la exigibilidad de estudio económico financiero establecida por la jurisprudencia (entre otras, STS de 31 de marzo de 2016, RC 3376/14) en todo tipo de instrumentos de ordenación urbanística es trasladable a instrumentos de ordenación territorial como el concernido (donde se protege el suelo, pero no se transforma).
En relación con esta cuestión relativa a la aportación del estudio económico-financiero, la sentencia indica que, con independencia de la denominación formal que se asigne a esa previsión del impacto económico de la norma reglamentaria (sea memoria económica o, en su caso, estudio económico-financiero, o cualquier otro), de la doctrina expuesta en la citada sentencia se deduce con nitidez que lo verdaderamente relevante es que se incorporen a su contenido los datos y elementos suficientes en relación con las determinaciones de dicha norma para poder efectuar, razonablemente, una estimación aproximada del impacto económico que, en su caso, podría tener la aprobación de la citada norma reglamentaria.
Por tanto, concluye la sentencia en relación con el punto en cuestión, “que la memoria económica incorporada durante la tramitación del PATIVEL debe estimarse suficiente en función del contenido material de las determinaciones del Plan y, por ello, el recurso de casación debe ser acogido en cuanto se refiere a este concreto motivo de impugnación”.
En segundo lugar, y en relación con la doctrina jurisprudencial sobre la segunda de las cuestiones de interés casacional suscitadas, y que se refieren a si los informes de impacto de género, familia e infancia y adolescencia «neutros» (en los que se indica la no afectación a tales cuestiones) equivalen a su inexistencia.
Para dirimir esta cuestión, la sentencia establece que si en el caso enjuiciado cabe deducir que realmente se llevó a cabo el análisis del impacto que las determinaciones del plan de ordenación territorial podrían tener sobre el género, familia, infancia y adolescencia, los informes «neutros» no serán equivalentes a inexistentes; por el contrario, cuando pueda inferirse que se ha utilizado una fórmula rituaria para afirmar la neutralidad de la norma a esos efectos, pero que no ha existido realmente un análisis sobre el particular, esos informes deben reputarse inexistentes.
Concluye la sentencia en el Fundamento de Derecho noveno:
“Por ello, de modo análogo a como razonamos en nuestra STS nº. 176/2022, consideramos -en virtud del principio de proporcionalidad- que para poder declarar fundadamente la nulidad del PATIVEL por este motivo, deberían haberse precisado suficientemente cuáles eran las concretas determinaciones incluidas en el plan aprobado que incurrían en contravención del principio de igualdad o que podían afectar desfavorablemente a la familia, infancia o adolescencia; o, de otro modo, debería haberse indicado el motivo por el que se apreciaba que una específica omisión en las determinaciones del plan comportaba una quiebra de aquel principio o de la necesaria protección de la familia, infancia o adolescencia.
Y, en su caso, también debería haberse justificado que esa eventual afectación desfavorable para la igualdad de género, familia, infancia o adolescencia se proyectaba sobre la totalidad del plan y que no bastaba para remediarla con la anulación parcial del mismo, esto es, de alguna o algunas de sus determinaciones.
Nada de esto aparece en la sentencia impugnada ni se precisa en las alegaciones de la parte recurrida en casación y ello nos lleva a la conclusión de que el recurso de casación debe ser acogido en este extremo”.
Por último, en relación con la aplicación de la Doctrina jurisprudencial sobre la tercera de las cuestiones suscitadas en el auto de admisión, acerca de qué alcance puede exigirse al estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica, la sentencia lo resuelve diciendo:
“Pues bien, una vez expuestos -en lo que ahora interesa- los aspectos tratados en el documento de evaluación ambiental y territorial estratégica y los términos en que ese examen medioambiental se ha realizado, la Sala no alberga duda alguna de que su contenido es suficiente y adecuado en función de los objetivos, el ámbito geográfico y territorial, y las determinaciones del PATIVEL.
Como antes dijimos, la Sala de instancia estimó que no se había tenido en cuenta la realidad material del suelo afectado, sino solo aspectos económicos, sin atender a aspectos ambientales, paisajísticos o territoriales, optando por la alternativa que menos indemnizaciones generaba.
Sin embargo, el examen de los capítulos 10 a 13 del documento de evaluación, parcialmente transcritos y, singularmente, de los cuadros incluidos en el capítulo 10, evidencia que sí se ha llevado a cabo -en lo sustancial- el análisis de los efectos que el PATIVEL pudiera tener sobre los factores indicados en el artículo 5.1.a) de la Ley 21/2013 y, del mismo modo, que la selección y análisis de las alternativas se ha ajustado a los requisitos legales y a la doctrina jurisprudencial que hemos sentado en el Fundamento anterior”.
En virtud de lo expuesto, el Alto Tribunal valida formalmente el PATIVEL, estimando el recurso presentado y obligando a la Sala de instancia, es decir, al TSJCV, para que dicte otra sentencia resolviendo las «alegaciones impugnatorias formuladas por la parte recurrente acerca del contenido material del PATIVEL”.
En conclusión, la Sentencia, valida desde una óptica formal el instrumento de planeamiento y retrotrae las actuaciones a la Sala de instancia para que se pronuncie desde la óptica material. Estaremos expectantes a las conclusiones a las que llega la Sala en relación con el contenido material del PATIVEL y las consecuencias jurídico-urbanísticas que se derivan de ello.
