En la sección actualidad jurisprudencial comentamos la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, de fecha 30 de junio de 2023, en la que se desestimó el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia 406/2021, de fecha 20 de septiembre de 2021, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, por la que se aprobaba definitivamente una modificación puntual de un instrumento de planeamiento general, que la sentencia de instancia había declarado nula de pleno derecho.
La cuestión sobre la que el Tribunal Supremo entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si la aprobación de una modificación puntual de un instrumento de planeamiento urbanístico que conlleva la modificación de usos en suelo no urbanizable de protección, manteniendo la clasificación, puede vulnerar el principio de no regresión en materia de protección ambiental”.
En relación con esta cuestión, identifica como normas jurídicas que deberían ser objeto de interpretación: los artículos 45 de la CE y 3, 4, 5.e), 7 y 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana; y la disposición adicional segunda de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, en relación con el artículo 25.a) y b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
En el caso resuelto en primera instancia, la sentencia recurrida ha anulado una modificación puntual de un instrumento de planeamiento, aprobada definitivamente por resolución de 30 de abril de 2019, de la Consejería de Medio Ambiente y Rural, Políticas Agrarias y Territorio, que ha afectado a suelo clasificado como no urbanizable de protección por sus valores naturales o paisajísticos para, manteniendo dicha clasificación, permitir determinados usos industriales y de tratamiento de residuos que en la redacción vigente del plan que se modifica resultaban incompatibles con dicho suelo no urbanizable de protección y debían ubicarse en suelo no urbanizable común. La anulación se sustenta por la Sala de instancia en el principio de no regresión por considerar que la modificación suponía un retroceso en la protección ambiental de dicho suelo que no estaba suficientemente justificada en razones de interés público preponderante, sino que, por el contrario, respondía a un interés particular consistente en la legalización de unas instalaciones de tratamiento de residuos preexistentes.
El principio ambiental de no regresión, que hasta momentos recientes no ha tenido reflejo en nuestro derecho positivo, se ha ido construyendo por nuestra jurisprudencia en el ámbito urbanístico como límite a la discrecionalidad del planificador al hilo de modificaciones que afectaban a zonas verdes urbanas o a modificaciones de suelos no urbanizables o terrenos de equipamientos, tomando como fundamento algunos preceptos constitucionales -los arts. 45 (derecho a un medio ambiente adecuado y utilización racional de los recursos naturales), 46 (conservación y enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico), 47 (utilización del suelo de acuerdo con el interés general) y 128.1 CE (subordinación de la riqueza del país al interés general)-, el art. 37 de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea (protección del medio ambiente y desarrollo sostenible), así́ como, ya en el ámbito de la legalidad urbanística, el principio de desarrollo sostenible que se reflejaba en los arts. 2 y concordantes del TRLS 2008 y, actualmente, en el art. 3 y concordantes del TRLS 2015.
El principio de no regresión se erige, por tanto, en un límite al ius variandi, a la discrecionalidad del planificador urbanístico que abunda en la necesidad de motivar el interés general al que sirve la potestad de ordenación territorial y urbanística. No se trata de que la versión anterior del plan que se modifica o revisa se erija, de forma mecánica o automática, en canon de validez de la versión nueva modificada o revisada, sino de que, por exigencias del principio de no regresión, la modificación del plan, en la medida en que reduzca el estándar de protección ambiental, ha de tener una justificación por razones de interés público prevalente claramente identificadas y razonadas por el planificador y de suficiente entidad. No es que no quepa alterar la clasificación o uso del suelo, sino que, en la medida en que esta alteración sea ambientalmente relevante, ha de estar claramente justificada debido a «un interés público especialmente prevalente, acreditado y general; no cabe cuando dicho interés es particular o privado, por gran relevancia social que tenga.»
A la vista de lo manifestado, la ratio decidendi de la sentencia, establecida en el fundamento jurídico séptimo, establece:
“Una cosa es que el nuevo uso industrial y de residuos, incluso peligrosos, que se autoriza en SNUP no vulnere las determinaciones de los planes reguladores de los espacios protegidos -si así́ fuera sería esta, sin más, la causa de la invalidez de la modificación impugnada dada la prevalencia de la planificación ambiental de los espacios protegidos sobre la urbanística ( arts. 2.f, 19.2, 31.6 de la Ley 42/2007)- y otra bien distinta que estos nuevos usos que se autorizan supongan un evidente retroceso en la protección ambiental del SNUP no justificada debidamente en un interés público prevalente, que es a lo que atañe el principio de no regresión, como acertadamente destaca la sentencia recurrida, y la razón última de decidir de esta, pues, tal y como hemos explicado, en estos casos, sólo una justificación expresa y contundente basada en un interés público prevalente puede despejar la sospecha de arbitrariedad.
En conclusión, la sentencia tiene una gran importancia en orden a fijar el alcance del principio de no regresión ambiental y su aplicación en las modificaciones de los instrumentos de planeamiento urbanístico. Así, cualquier modificación de un plan urbanístico que suponga un retroceso en la protección de un suelo no urbanizable protegido, aun cuando no altere la clasificación, debe fundamentarse en una justificación expresa y contundente basada en un interés público prevalente. De no concurrir y justificarse claramente tal interés público, la modificación del planeamiento urbanístico no podría implementarse.
