La normativa de contratación pública parte de la premisa, quizá optimista, de que las Administraciones cumplirán estrictamente sus obligaciones al licitar y ejecutar contratos públicos. Si bien es cierto que debe reconocerse que esa misma legislación establece unos cánones o estándares que, en ocasiones, son muy difíciles de cumplir, especialmente por Ayuntamientos y otras Entidades Locales.
A menudo, las Administraciones contratan prestaciones de forma verbal o tácita, cuando el artículo 37.1 de Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (“LCSP”) establece el carácter formal de los contratos públicos y prohíbe expresamente la contratación verbal. En otras ocasiones, simplemente se ordenan modificaciones del proyecto fuera de los límites de los pliegos y la LCSP o se ejecutan prestaciones adicionales no contempladas inicialmente.
Cuando esto sucede, la parte que ejecutó las prestaciones se encuentra sin respaldo legal para exigir su contraprestación, dado que la LCSP actual no establece ninguna solución. Ante esta situación, la doctrina del enriquecimiento injusto, importada del derecho civil, ha sido aplicada por la jurisdicción contencioso-administrativa para que los contratistas puedan reclamar los trabajos efectivamente realizados.
Con carácter general, el Derecho exige que cualquier transmisión patrimonial tenga una causa subyacente que le dote de validez. Las traslaciones patrimoniales sin un título que las respalde están prohibidas, tanto en el ámbito civil como en el contencioso-administrativo, bajo la doctrina del enriquecimiento injusto. Véase las Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2011 (ECLI:ES:TS:2011:8489) y de 28 de noviembre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:4339).
La Sentencia del Tribunal Supremo núm. 1275/2023 de 17 de octubre (ECLI:ES:TS:2023:4480) resume perfectamente toda la doctrina sobre la materia y enumera los cinco requisitos necesarios para su apreciación (cuatro presupuestos positivos y uno negativo).
El primer requisito es el enriquecimiento o aumento patrimonial de la Administración. El Tribunal Supremo interpreta este concepto de forma amplia, incluyendo cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos como enriquecimiento. En efecto, uno de los criterios más comúnmente empleados por la jurisprudencia es si los trabajos en cuestión redundaron en beneficio de la Administración [Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de julio de 1989 (ECLI:ES:TS:1989:14855)].
El segundo requisito es el empobrecimiento correlativo del particular o empresa. El Tribunal Supremo también opta por una interpretación amplia de este concepto, si bien, especifica que el empobrecimiento no tiene que tener su origen en el propio comportamiento de quien lo sufre. En este caso, el empobrecimiento se identificaría con las prestaciones efectivamente ejecutadas sin base legal o contractual.
El tercer requisito es la relación de causalidad entre el enriquecimiento de la Administración y el empobrecimiento del particular. Esto es, el enriquecimiento debe ser correlativo al empobrecimiento del contratista.
El cuarto requisito es la falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento. En otras palabras, no debe existir un vínculo contractual u obligación legal que obligue a efectuar una prestación específica. Es importante destacar que cualquier traslación patrimonial se presume onerosa, salvo que se pruebe el animus donandi [véase la Sentencia de la Audiencia Provincial núm. 151/2020 de 11 de marzo (ECLI:ES:APV:2020:722)].
Por último, a los cuatro requisitos positivos, hay que añadir un quinto complementario de carácter negativo consistente en que no concurra conducta maliciosa en el solicitante ni tampoco que las prestaciones se deban a su propia iniciativa. En su lugar, el empobrecimiento debe tener su origen en hechos dimanantes de la Administración que hayan generado la creencia razonable en el particular de que debía colaborar con ella. Por ejemplo, un vecino que, harto del mal estado de su calle, decide por su cuenta reasfaltarla, no podrá reclamar indemnización.
La jurisprudencia ha reconocido que no concurre mala fe en modificaciones promovidas por un Ayuntamiento, ordenadas por el director técnico con el consentimiento (tácito o expreso) de la Administración o ejecutadas con el conocimiento de los servicios técnicos municipales. Estos supuestos se recogen en la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de febrero de 2016 (ECLI:ES:TS:2016:383). En este apartado la prueba es capital, porque la doctrina del enriquecimiento injusto depende del contexto, las relaciones previas entre el prestador y la Administración y cómo se ejecutaron las obras, entre otras cuestiones.
Es importante destacar que la Administración Pública no puede invocar las irregularidades o la falta de acomodo normativo para negarse a abonar el importe de las prestaciones. Ello vulneraría los principios de confianza legítima y de nemo auditur propriam turpitudinem allegans (No se escuche a quien alega su propia torpeza). La Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2016 (ECLI:ES:TS:2016:166) es clara al respecto.
La concurrencia de todos los presupuestos citados da lugar al derecho de reembolso o actio in rem verso. La parte empobrecida puede reclamar el valor de las prestaciones efectivamente ejecutadas. Para ello, debería demostrar su existencia, determinar su alcance y contenido y, finalmente, cuantificarlas económicamente (generalmente mediante prueba pericial).
En conclusión, la doctrina del enriquecimiento injusto o sin causa habilita al contratista afectado por un supuesto de contratación irregular a reclamar a la Administración enriquecida el importe de las prestaciones efectivamente ejecutadas, salvo que medie mala fe por parte del solicitante o que las prestaciones tengan su origen en la propia iniciativa del empobrecido.
Alberto Llácer, abogado
