En la sección de actualidad jurisprudencial valenciana en materia de urbanismo y contratación pública de hoy, analizamos la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Valenciana 5684/2024 (Sección primera), de fecha 22 de noviembre de 2024. ECLI:ES:TSJCV:2024:5684.
I. Materia objeto del pleito:
Solicitud de reversión de la expropiación de fincas, realizada en 2001, para la construcción de la ZAL (Zona de Actividades Logísticas) del Puerto de Valencia.
La solicitud se basa en el supuesto incumplimiento del fin de la expropiación por parte de la Administración, alegando que no se ha implantado el servicio logístico que la justificaba.
El derecho de reversión es un mecanismo legal que protege al expropiado, garantizando que los bienes expropiados se destinen al fin público que justificó la expropiación. Este derecho se regula en el artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF) y opera de la siguiente manera:
a) Nace cuando no se cumple el fin de la expropiación: Si la Administración no ejecuta la obra o no establece el servicio que motivó la expropiación, el expropiado puede solicitar la reversión de los bienes.
b) Plazos clave:
- 5 años: El derecho de reversión nace si transcurren cinco años desde la toma de posesión del bien sin que se inicie la ejecución de la obra o la implantación del servicio.
- Más de 2 años: El expropiado puede «advertir» a la Administración de su intención de ejercer la reversión si transcurren 5 años sin que se inicie la ejecución. Si pasan 2 años más desde la advertencia y la Administración sigue incumpliendo el fin expropiatorio, entonces puede ejercerse el derecho de reversión.
c) Reversión en especie o indemnización: La reversión puede ser «in natura», es decir, se devuelve el bien al expropiado, o mediante una indemnización económica, si la devolución del bien no es posible.
Ejemplos prácticos para entender el derecho de reversión: Expropiación de terrenos para una carretera: Si se expropian terrenos para construir una carretera y, después de cinco años, la carretera no se ha construido, el propietario original puede solicitar la reversión de los terrenos.
II. Hechos fácticos más determinantes:
- Expropiación de las fincas en 2001, con base en el Plan Especial de Ampliación del Patrimonio Público de Suelo para el desarrollo de la ZAL (PEAPPS-98) de 1998.
- Aprobación del Plan Especial Modificativo del Plan General de Valencia para el desarrollo de la ZAL (PEM-99) en 1999, posteriormente anulado en 2009 por el Tribunal Supremo.
- Sucesivas anulaciones de Planes Especiales Modificativos (PEM-09 en 2013 y PEM-18 en 2022) por defectos en la tramitación ambiental.
- Ejecución material de las obras de urbanización de la ZAL (UE-1 y UE-2) entre 2003 y 2005, con recepción de las mismas en 2005.
- Tramitación y aprobación de Proyectos de Reparcelación para UE-1 y UE-2 en 2007 y 2010, respectivamente.
- Transmisión de la propiedad de la mayoría de los solares a VPI Logística para su comercialización.
- Aprobación de la adjudicación de derechos de superficie a favor de cuatro empresas en 2020, condicionada a la recepción de las obras de urbanización.
- Ejecución de un Proyecto de Medidas Correctoras para la recepción municipal de la ZAL, finalizado en mayo de 2022, con recepción definitiva de las obras por el Ayuntamiento en julio de 2022.
- Solicitud de reversión presentada por la actora en enero de 2022.
III. Cuestión de debate:
Determinar si concurren los requisitos legales para el nacimiento del derecho de reversión, en particular:
- Si se ha ejecutado la obra o establecido el servicio que motivó la expropiación en el plazo legal de cinco años desde la toma de posesión.
- Si la finalidad de la expropiación se ha cumplido, considerando las sucesivas anulaciones de los planes urbanísticos y la ejecución material de las obras.
IV. Ratio decidendi:
En primer lugar, es importante poner de manifiesto que la presente expropiación tiene un objeto inmediato que sería la creación de «patrimonio municipal de suelo» y un objeto mediato que es «la creación de un futuro centro logístico para almacenamiento y distribución de mercancías», teniendo, por tanto, carácter urbanístico.
La sentencia deniega el derecho de reversión por los siguientes motivos:
- Cumplimiento del plazo de 5 años.
El art. 54.1 de la Ley de expropiación forzosa, fija como causa de reversión «no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación» en relación con el núm. 3.b) del mismo precepto que dice: cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio”. La sentencia, en su Fundamento de Derecho décimo, establece sobre esta cuestión:
“Hemos concluido que las obras de la UE-1 y UE2 como las obras complementarias que acabamos de reseñarse ejecutaron materialmente y se recibieron dentro de plazo de cinco años de la toma de posesión del bien (tomada posesión en 2001 y terminadas en 2005). Con la peculiaridad, también apuntada, que las obras de la UE-2 (usos residenciales) como las obras complementarias cumplieron con su objetivo inmediato solares para patrimonio público de suelo y su objetivo mediato, se hicieron las viviendas y se vendieron, están en uso. Lo mismo cabe decir de las obras complementarias que hemos reseñado.”
Así, como consecuencia de la aprobación de los proyectos de reparcelación, el suelo quedó transformado jurídicamente, y las fincas expropiadas, aportadas como fincas de origen en los proyectos de reparcelación, se transformaron en las distintas parcelas resultantes, tanto lucrativas, que luego serían en su mayoría enajenadas por SEPES al Instituto Valenciano de Vivienda, S.A. y a VPI, de conformidad con lo pactados en los Convenios citados, como cedidas obligatoriamente al Ayuntamiento de Valencia, pasando a ser propiedad de una y otro, respectivamente.
Respecto de las obras de la UE-2, estima la sentencia que en el año 2005 estaban terminadas, por tanto, se cumplió su objetivo inmediato. Respecto del objetivo mediato, era una previsión de creación futura que no se ha podido llevar a cabo por los diferentes procesos judiciales que se han puesto de relieve.
2. Cumplimiento del fin de la expropiación
En el caso que nos ocupa debemos distinguir las obras que se ejecutaron consecuencia de la expropiación en 2001 y se recibieron en 2005, como señala la sentencia de Tribunal Supremo núm. 441/2024 y los modificados que se han debido llevar a cabo consecuencia del nuevo proyecto de 2018 con arreglo a la Ley Valenciana 5/2014. Consecuencia de este, con fecha 30 de abril de 2020, por parte del Ayuntamiento de Valencia se aprobó el Texto Refundido del Proyecto de «Medidas correctoras para la recepción municipal de la zona de Actividades Logísticas (ZAL) del Puerto de Valencia.
El SEPES, tras el correspondiente procedimiento, una vez terminado el mismo, formalizó el contrato con la empresa adjudicataria, y mediante Acta de recepción de obras de la UE-1 de 13 de julio de 2022, las obras fueron recibidas por el Ayuntamiento de Valencia.
Dicho esto, la sentencia en su Fundamento de Derecho décimo, en relación con este punto, finaliza diciendo:
«Con la finalización de estas obras de medidas correctoras y cumplida, por ende, la condición impuesta en la adjudicación de derechos de superficie, las obras de la ZAL cumplen el fin de la expropiación, proporcionar el suelo público para la creación de un centro logístico, donde se puedan implantar actividades de almacenamiento y distribución de mercancías, adyacente al puerto de Valencia».
3. Valoración de actuaciones posteriores a la solicitud de reversión
Es importante, siguiendo con el análisis de la sentencia tener en cuenta lo previsto en el artículo 64.2 del Reglamento de Expropiación Forzosa, conforme al cual «En todo caso, transcurridos cinco años desde la fecha en que los bienes o derechos expropiados quedaron a disposición de la Administración sin que se hubiera iniciado la ejecución de la obra o establecido el servicio, o dos años desde la fecha prevista a este efecto, los titulares de aquellos bienes o derechos o sus causahabientes, podrán advertir a la Administración expropiante de su propósito de ejercitar la reversión, pudiendo efectivamente ejercitarla si transcurren otros dos años desde la fecha de aviso sin que se hubiere iniciado la ejecución de la obra o establecido el servicio».
En el caso de autos, la parte actora no realizó la advertencia a la Administración, formulando directamente la solicitud de reversión. Ante este escenario jurídico, la Sala concluye en relación con este punto:
«De manera que no habiendo efectuado la parte actora el preaviso previsto en el artículo 64.2 del Reglamento, y puesto que han transcurrido más de 2 años desde que presentó su solicitud de reversión, las actuaciones llevadas a cabo con posterioridad a esa solicitud eran valorables a efectos de determinar si procede o no la reversión».
Y concluye de esta manera la Sala, amparándose en la Sentencia del Tribunal Supremo, de fecha de 9 de abril de 2007, recurso 3202/2004, en la que se falla ante un supuesto análogo:
“una vez solicitada la reversión -no el mero preaviso- es denegada por la Administración y este acto es impugnado jurisdiccionalmente, de manera que cuando se ha de resolver definitivamente en sede jurisdiccional ha transcurrido con exceso el término de dos años sin que la Administración haya acometido las actuaciones encaminadas a satisfacer la causa expropiandi, es contrario al significado y finalidad del recurso, como auténtico instrumento para la tutela de los derechos o intereses legítimos, remitir de nuevo a la vía administrativa paraque se vuelva a pedir la reversión e iniciar después otro proceso en demanda de la efectividad de un derecho que se ostentaba con anterioridad al pronunciamiento de la sentencia por haber incumplido la Administración su obligación de destinar los bienes o derechos a los fines de la expropiación;»
V. Conclusión
La sentencia STSJ CV 5684/2024 ilustra la complejidad de los procesos de expropiación para la ejecución de grandes proyectos urbanísticos, especialmente cuando se ven afectados por la anulación de los planes que los sustentan. A pesar de las dificultades y retrasos derivados de los sucesivos procesos judiciales, la sentencia considera que la Administración ha cumplido con la finalidad de la expropiación en un plazo razonable, valorando la ejecución material de las obras y la consolidación de la urbanización. Esta decisión pone de manifiesto la importancia de un análisis global de la actuación administrativa para determinar el cumplimiento del fin expropiatorio, más allá del mero transcurso del plazo legal.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
