En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Supremo 137/2025 (Sección Tercera), de fecha 10 de febrero de 2025, que resuelve una importante cuestión sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de la anulación judicial de la adjudicación de un contrato administrativo.
I. Materia objeto del pleito
Recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Candelaria contra la sentencia del TSJ de Canarias que estimó parcialmente el recurso de apelación de la UTE Centro Deportivo Candelaria, revocando la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Santa Cruz de Tenerife. El Juzgado había desestimado el recurso contra la desestimación presunta de una solicitud de indemnización por daños y perjuicios derivados de la anulación judicial de un contrato de concesión de obra pública.
II. Hechos fácticos relevantes
- La UTE Centro Deportivo Candelaria resultó adjudicataria de un contrato de concesión de obra pública para la construcción y gestión de una piscina cubierta en el municipio de Candelaria.
- El anteproyecto presentado por la UTE y que determinó la adjudicación contó con informes favorables de todos los técnicos municipales, no señalándose incumplimiento alguno.
- Posteriormente, mediante sentencia judicial, se anuló la adjudicación del contrato por considerar que el anteproyecto de la contratista (configurado sobre el alzamiento de un centro comercial) no se ajustaba en cuanto a su naturaleza al fin conceptuado como objeto contractual, que era la construcción y explotación de una piscina cubierta.
- La UTE solicitó una indemnización por daños y perjuicios al Ayuntamiento de Candelaria, que fue desestimada por silencio administrativo.
- El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo desestimó el recurso al considerar que la UTE debía soportar el daño ocasionado, pues desde el inicio del proceso de contratación tuvo pleno conocimiento de que la obra proyectada resultaba desajustada con el objeto contractual.
- El TSJ de Canarias estimó parcialmente el recurso de apelación, revocó la sentencia del Juzgado y condenó al Ayuntamiento al pago de 216.455,46 euros, al considerar que la UTE actuó amparada por los informes favorables de la Administración.
III. Cuestión de debate
La controversia jurídica se centra en determinar, a la luz del artículo 35.1 del Real Decreto Legislativo 3/2011 (actual art. 42 de la Ley 9/2017), y de los artículos 32.1 y 34.1 de la Ley 40/2015, la relevancia que en la eventual procedencia de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración por anulación judicial de la adjudicación de un contrato administrativo, respecto del requisito de la antijuridicidad de los daños irrogados al contratista, pudiera tener la aquiescencia del contratista adjudicatario al confeccionar el anteproyecto cuando en el clausulado y en el expediente de contratación existían previsiones «en cierto modo dispares o confusas» sobre los usos a que se destinaban las obras.
En particular, la cuestión debatida es si debe prevalecer el criterio del Juzgado (que atribuye relevancia a la intervención del contratista en la causa de nulidad) o el criterio del TSJ (que considera determinante que la UTE actuara amparada por los informes favorables de la Administración).
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo establece importantes consideraciones sobre la manera en que se ha planteado la cuestión de interés casacional:
«En primer lugar, el auto de admisión del recurso enuncia la cuestión de interés casacional vinculando esta a la concurrencia de unas determinadas circunstancias […] lo que dificulta, si es que no imposibilita, la formulación de una respuesta de alcance general a la cuestión así enunciada. Más aun cuando, como sucede en este caso, en el planteamiento de la cuestión se emplean expresiones imprecisas o ambiguas».
El TS señala que el auto de admisión se aparta de lo resuelto en la sentencia recurrida:
«El auto delimita la cuestión de interés casacional partiendo como premisa de que el contratista, al confeccionar el anteproyecto que determinó la adjudicación, puso de manifiesto su aquiescencia con las ‘previsiones en cierto modo dispares o confusas’ que existían en el clausulado y en el expediente de contratación sobre los usos a que se destinaban las obras. Ese punto de partida acaso guardaría correspondencia con lo razonado y decidido en la sentencia del Juzgado; pero debe recordarse que el pronunciamiento del Juzgado quedó revocado y sin efecto y que la sentencia que resolvió el recurso de apelación -que es la ahora recurrida en casación- ofrece un planteamiento cabalmente contrario: exculpa enteramente al contratista a partir de la constatación de que ‘…lo propuesto en su día por la actora contó con cuantos informes positivos precisaba y, de hecho, obtuvo la adjudicación'».
Sin embargo, el Tribunal Supremo sí establece un criterio claro sobre la relevancia de los informes técnicos favorables:
«A efectos de calibrar la antijuridicidad de los daños irrogados al contratista a consecuencia de la anulación judicial de la adjudicación de un contrato administrativo, y la incidencia que en ello pudiera tener la actuación del propio interesado, debe afirmarse que, salvo que concurran circunstancias singulares o excepcionales -de las que en este caso no hay constancia-, el hecho de que durante el procedimiento de adjudicación el contratista haya contado en todo momento con los informes favorables de los técnicos de la Administración es un dato sin duda relevante para afirmar que ha actuado inspirado en el principio de confianza legitima del que se deriva su derecho a ser indemnizado por los perjuicios que le haya causado la anulación».
Finalmente, el Tribunal Supremo determina que el recurso de casación del Ayuntamiento pretende esencialmente una revisión de los hechos y no plantea una verdadera cuestión de interpretación jurídica:
«Sin plantear un verdadero debate sobre la interpretación de normas, lo que el Ayuntamiento de Candelaria pretende es, sencillamente, que reinstauremos la valoración de los hechos y la ponderación de culpabilidades que hizo el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo […]. Pero, dado que el recurso de casación no es una tercera instancia, el planteamiento de la parte recurrente no puede ser acogido».
V. Conclusión
La sentencia establece una importante doctrina sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración en casos de anulación judicial de contratos administrativos. Así:
- El hecho de que durante el procedimiento de adjudicación el contratista haya contado en todo momento con los informes favorables de los técnicos de la Administración es un dato relevante para afirmar que ha actuado inspirado en el principio de confianza legítima.
- De este principio de confianza legítima se deriva el derecho del contratista a ser indemnizado por los perjuicios que le haya causado la anulación judicial de la adjudicación.
- El Tribunal Supremo ha descartado que el recurso de casación pueda utilizarse como una tercera instancia para revisar la valoración de hechos y la ponderación de culpabilidades realizada por los tribunales de instancia.
- Para que un contratista pierda su derecho a ser indemnizado por los daños derivados de la anulación de un contrato, sería necesario que concurrieran circunstancias singulares o excepcionales que demostraran su responsabilidad en la causa de nulidad, no siendo suficiente una mera vinculación genérica a previsiones confusas de los pliegos.
Esta sentencia refuerza la importancia del principio de confianza legítima en el ámbito de la contratación pública y establece límites claros a la exención de responsabilidad de la Administración cuando se anulan actos administrativos que contaron con todos los informes técnicos favorables.
