En la sección de actualidad jurisprudencial valenciana en materia de urbanismo, analizamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana 239/2024 (Sección Primera), de fecha 28 de marzo de 2024.
I. Materia objeto del pleito:
Es objeto del presente análisis el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Vila-Real contra la desestimación presunta por la Generalitat Valenciana del requerimiento interadministrativo que le formuló al amparo del art. 44 de la Ley 29/1998, mediante el correspondiente decreto de la alcaldía.
La controversia principal gravita en torno a la pretensión del Ayuntamiento de que se incluya la Ronda Sudoeste de Vila-Real y la prolongación de la carretera CV-20 hasta dicha ronda en el Catálogo del Sistema Viario de la Comunidad Valenciana como parte de la Red Básica de Carreteras, así como la reclamación del abono del coste de las expropiaciones realizadas para su construcción.
II. Hechos fácticos más determinantes:
- En octubre de 2018, mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local, el Ayuntamiento de Vila-Real solicitó a la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio el abono del coste de las expropiaciones de la Ronda Sudoeste, intereses de préstamos para su financiación y honorarios profesionales relativos a las mismas, por importe total de 6.895.028,63 €.
- La Conselleria tramitó esta solicitud como una reclamación de responsabilidad patrimonial, dictando resolución el 28 de julio de 2020 por la que desestimaba la reclamación, al no corresponderse con los requisitos legalmente exigidos para la responsabilidad patrimonial, y remitía el expediente a la Subdirección General de Movilidad para el estudio de la controversia.
- Ante esta respuesta, el Ayuntamiento, mediante resolución de Alcaldía, requirió a la Generalitat Valenciana para: 1) la modificación del Catálogo del Sistema Viario incluyendo como Red Básica de Carreteras la «Ronda Sudoeste de Vila-Real» y la «Prolongación de la carretera CV-20 hasta la Ronda Sudoeste»; y 2) la revocación de la resolución autonómica y el abono de las cantidades reclamadas.
- El requerimiento tuvo entrada en la Generalitat el 19 de enero de 2021, sin que esta diera respuesta, lo que motivó la interposición del recurso contencioso-administrativo.
- Es importante poner de manifiesto que el proyecto constructivo de la ronda fue aprobado en 2009, con una última modificación aprobada en septiembre de 2018, siendo esta modificación anterior a la aprobación del Catálogo del Sistema Viario mediante Decreto 46/2019, de 22 de marzo.
III. Cuestión de debate:
Las principales cuestiones jurídicas que se dirimen en el recurso son:
- La extemporaneidad o no del requerimiento interadministrativo formulado por el Ayuntamiento al amparo del art. 44 de la Ley 29/1998.
- La procedencia de la modificación del Catálogo del Sistema Viario de la Comunidad Valenciana para incluir la Ronda Sudoeste de Vila-Real como Red Básica de Carreteras.
- La determinación de la titularidad de la ronda: si corresponde a la Generalitat Valenciana como parte de la red básica de carreteras, o al Ayuntamiento como vía urbana municipal.
- La procedencia de la reclamación de abono por parte de la Generalitat de los costes de expropiación asumidos por el Ayuntamiento.
IV. Ratio decidendi:
El Tribunal Superior de Justicia desestima el recurso basándose en los siguientes fundamentos:
- Sobre la extemporaneidad del requerimiento interadministrativo:
El Tribunal considera que, a pesar de que la Abogada de la Generalitat alegó que el requerimiento fue interpuesto fuera del plazo de dos meses previsto en el art. 44.2 de la Ley 29/1998, debe rechazarse tal alegación en atención a la preservación del derecho a la tutela judicial efectiva. El TSJ señala:
«El error que acerca de la indicación de los recursos procedentes contenía la resolución de 28 de julio de 2020 conduce, en atención a la plena preservación del derecho a la tutela judicial efectiva que ampara al Ayuntamiento recurrente, a considerar presentado el requerimiento interadministrativo dentro de plazo legal.»
- Sobre la impugnación del Catálogo del Sistema Viario:
El Tribunal rechaza la pretensión del Ayuntamiento de modificar el Catálogo del Sistema Viario para incluir la Ronda Sudoeste, al considerar que:
“El Ayuntamiento de Vila-Real no recurrió en tiempo y forma legal dicho Catálogo del Sistema Viario, aprobado por Decreto 46/2019, de 22 de marzo, del Consell (DOGV de 4 de abril de 2019). Y en el Anexo I del Catálogo no se enumera, entre las carreteras que configuran la red básica de carreteras de la Generalitat, la referida Ronda Sudoeste de Vila-Real» ni la «Prolongación de la carretera CV-20 hasta la Ronda Sudoeste».
Por tanto, concluye la sentencia en relación a este punto:
«La aprobación de ese Catálogo del Sistema Viario de la Comunidad Valenciana es un acto firme y consentido por el Ayuntamiento de Vila-Real, que no puede pretender ahora en este recurso contencioso-administrativo anular las determinaciones contenidas en dicho Catálogo.»
El TSJ señala que el Ayuntamiento no recurrió en tiempo y forma el Catálogo aprobado por Decreto 46/2019, y que la mera solicitud de modificación del mismo no puede amparar su impugnación indirecta:
«Tampoco cabe entender que el actor impugna en la presente litis el Catálogo (al tener naturaleza de disposición general) en virtud del art. 26 de la Ley 29/1998. La mera solicitud del interesado de modificación del Catálogo y su consiguiente desestimación por la Administración expresa o por silencio, no puede amparar la impugnación indirecta por aquél de esa disposición, por no ser tal desestimación un acto de aplicación del catálogo cuya modificación se postula, ya que lo que se solicita es su modificación y no su aplicación.»
- Sobre la titularidad de la Ronda Sudoeste:
El Tribunal considera, basándose en los informes técnicos aportados, que la ronda en cuestión es una vía de carácter urbano de titularidad municipal:
«La ronda en cuestión es una vía de carácter urbano de titularidad municipal, según así se indica en el informe de la Dirección General de Obras Públicas, Transportes y Movilidad Sostenible aportado por la Administración demandada con su contestación a la demanda.»
El TSJ añade que, según estos informes, la construcción de la Ronda Sudoeste se enmarca dentro de la línea de cooperación que la Generalitat mantiene con los Ayuntamientos para el apoyo al desarrollo de infraestructuras urbanas, si bien la obtención de los suelos necesarios para su construcción corresponde al Ayuntamiento.
- Sobre la reclamación de abono de los costes de expropiación:
Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal desestima también la pretensión de abono por parte de la Generalitat de los costes de expropiación:
«La ya citada desestimación de la anterior pretensión relativa a considerar esa Ronda Sudoeste como red básica de carreteras y catalogarla como tal conduce a desestimar también aquella otra pretensión.»
V. Conclusión
La sentencia analizada establece importantes consideraciones en materia de competencias administrativas sobre infraestructuras viarias y la naturaleza jurídica del Catálogo del Sistema Viario:
- La sentencia reafirma que no es posible impugnar indirectamente disposiciones generales firmes y consentidas (como el Catálogo del Sistema Viario) a través de una solicitud de modificación de las mismas.
- En segundo lugar, cabe destacar de la sentencia que, aunque el Catálogo está concebido como un instrumento dinámico y flexible, la mera solicitud de su modificación no determina la obligación de la Administración de tramitar un expediente para resolver dicha solicitud, especialmente cuando no se acredita un cambio en la funcionalidad de las vías.
- La sentencia distingue entre la cooperación que la Generalitat puede prestar a los Ayuntamientos para el desarrollo de infraestructuras urbanas y la asunción de la titularidad de dichas infraestructuras. El hecho de que la Generalitat colabore en la construcción de una infraestructura no implica que esta forme, inexorablemente, parte de la red autonómica de carreteras.
- En virtud de lo expuesto, corresponde a la Administración titular de la vía asumir los costes de expropiación de los terrenos necesarios para su construcción. En el caso de vías urbanas municipales, esta responsabilidad recae sobre el Ayuntamiento, aunque la obra se ejecute en el marco de la cooperación con otra Administración supramunicipal.
Esta resolución pone de relieve los límites de la colaboración interadministrativa en materia de infraestructuras viarias y la necesidad de respetar los cauces legales para la impugnación de disposiciones de carácter general, subrayando la importancia de determinar correctamente la naturaleza y titularidad de las infraestructuras viarias a efectos de establecer las consiguientes responsabilidades económicas derivadas de su construcción.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
